Beslissingsbevoegdheid is inherent aan het in het Verdrag gebruikte begrip ,,rechterlijke instantie'' zelf. De Afdeling geschillen van bestuur RvS brengt slechts een advies uit. Hoewel in de grote meerderheid van de gevallen - zo ook i.c. - dit advies wordt gevolgd, is hier slechts sprake van een niet-bindende praktijk die door de Kroon op elk moment kan worden verlaten. De procedure voor de Afdeling levert mitsdien niet een door art. 6 eerste lid vereiste ,,vaststelling door een rechterlijke instantie'' op (par. 40).
De Kroon is geen ,,rechterlijke instantie'' (organen die gemeenschappelijke fundamentele trekken vertonen)' waarvan onafhankelijkheid en onpartijdigheid en de ,,waarborgen van een rechterlijke procedure'' de belangrijkste zijn. Het KB waarbij de Kroon als hoofd van de uitvoerende macht de beslissing gaf, hield een bestuurshandeling in die afkomstig was van een minister die daarvoor aan het parlement verantwoording verschuldigd was. Bovendien was de minister de hierarchische meerdere van de inspecteur voor de volksgezondheid, die het beroep had ingesteld, en van de Directeur-Generaal van het ministerie, die het technische rapport aan de Afdeling geschillen van bestuur RvS had gezonden. Tenslotte was het KB niet vatbaar voor beroep op een rechterlijke instantie zoals wordt vereist door art. 6 eerste lid. Schending van dit verdragsartikel (par. 43, 44).

23 oktober 1985

(Ryssdal, Ganshof van der Meersch, Cremona, Vilhjalmsson Bindschedler-Robert, Lagergren, Golcuklu, Matscher, Pinheiro, Farinha, Pettiti, Walsh, Evans, Macdonald, Russo, Bernhardt, Gersing, Dubbink (ad hoc); m.nt. EAA)

Europees Verdrag mensenrechten art. 6 lid 1; Hinderwet art. 20 oud

Benthem,

tegen

Nederland.

Feiten

De garagehouder B. diende op 6 april 1976 bij het gemeentebestuur van Weststellingwerf een verzoek in om een hinderwetvergunning voor een LPG-installatie voor motorvoertuigen. Na openbaarmaking van de vergunningaanvraag maakten drie bewoners van naburige huizen bekend bevreesd te zijn voor brand en explosies ten gevolge van een mogelijke blikseminslag in de installatie. Het gemeentebestuur verleende de vergunning niettemin op 11 aug. 1976. Ter bestrijding van de door de buren aangevoerde risico's was aan de vergunning een groot aantal voorwaarden verbonden. De inspecteur voor de volksgezondheid, die het gemeentebestuur had geadviseerd de vergunning te weigeren omdat door de nabijheid van huizen onevenredige risico's zouden ontstaan, stelde tegen de vergunningverlening beroep in op de Kroon. Het gemeentebestuur stelde B. in kennis van het beroep van de inspecteur en deelde hem mede dat het beroep geen schorsende werking had op de hinderwetvergunning.

Op 8 juni 1979 zond de Afd. geschillen van bestuur RvS een advies met ontwerpbesluit aan de minister van Volksgezondheid en Milieuhygiene, waarin werd aanbevolen de vergunning te weigeren. Bij KB van 30 juni 1979, gelijkluidend aan het ontwerp, vernietigde de Kroon het besluit van het gemeentebestuur. De Kroon overwoog dat ten aanzien van de afstand tussen een LPG-installatie en omliggende huizen een ander standpunt moest worden ingenomen en dat in het onderhavige geval de risico's niet konden worden uitgesloten enkel door aan de vergunning nadere voorwaarden te verbinden. Als gevolg van de beslissing van de Kroon beval het gemeentebestuur B. de LPG-installatie buiten bedrijf te stellen.

B. diende op 21 dec. 1979 een klacht in bij de Europese Commissie voor de rechten van de mens. Hij stelde dat hier sprake was van een geschil over de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen als bedoeld in art. 6 eerste lid Europees Verdrag, en dat zijn zaak, in strijd met dit artikel, niet was behandeld door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie. Na ontvankelijkverklaring van de klacht op 10 maart 1982 () sprak de Commissie in haar rapport van 8 okt. 1982 () als haar oordeel uit dat art. 6 eerste lid in dit geval niet van toepassing was (met negen stemmen tegen acht), dat het niet nodig was te bepalen of de gewraakte procedure in overeenstemming met het verdragsartikel was en dat geen schending had plaatsgevonden (elf stemmen tegen zes).

De Europese Commissie legde de zaak vervolgens voor aan het Europese Hof voor de rechten van de mens. De Pres. van het hof, G.J. Wiarda, trok zich terug overeenkomstig het bepaalde in art. 24 tweede lid Reglement van het hof. In zijn plaats werd door de Nederlandse regering C.W. Dubbink aangewezen om als ad hoc rechter in het hof zitting te nemen. Op 22 mei 1984 besloot de kamer uit het hof die met de behandeling was belast unaniem afstand van rechtsmacht te doen ten gunste van het voltallige hof.

II. Applicable domestic law

1. The Nuisance Act 1952 (Hinderwet)

19. The Nuisance Act 1952 prohibits, in the absence of a licence, the erection, bringing into operation, exploitation, extension or modification of certain installations which may be a source of danger, damage or nuisance to their surroundings (section 2 (1)).

The installations concerned are listed in a Decree, and they include those for delivering LPG (Hinderbesluit, S. 1953, 36, Bew.).

20. Licence applications, which are submitted to the municipal authorities, are first of all notified to the public, who may make oral or written objections. Certain government bodies - such as the Regional Health Inspector - are also given an opportunity to express their views.

The decision lies with the municipal authorities (section 4). They may refuse a licence only if the erection, bringing into operation, exploitation, extension or modification of the installation would result in danger or, as regards property, industry or health, damage or serious nuisance, and if such danger, damage or nuisance could not be sufficiently averted by the imposition of conditions (section 13(1) in the version in force at the relevant time).

Once issued, a licence covers both the original holder and his assignees (section 14). It may be granted by the municipal authorities for a limited period or subject to conditions binding upon the licensee (sections 16 and 17).

21. After the persons and authorities involved have been informed of the decision, the applicant for the licence, anyone who duly raised objections and the government bodies concerned may lodge an appeal with the Crown within a certain period (section 20, which was then in force). The Crown determines the appeal on the advice of the Administrative Litigation Division of the Council of State (section 29).

An appeal has no suspensive effect but, under section 60 (a) of the Council of State Act (Wet RvS), the appellant may ask the Chairman of the Division to defer implementation of the decision or to order interim measures.

22. At the close of the proceedings, the Crown will confirm, amend or quash the initial decision.

2. Provisions on procedure in appeals to the Crown (Kroonberoep)

23. Under the Constitution, the person of the King - or the Queen - is inviolable. The King takes his decisions on the responsibility of a Minister, who has to countersign them.

The expression ,,the Crown'', when decision-making powers are being exercised, is commonly used to denote the King together with the Minister or Ministers.

24. The Crown gives rulings in administrative litigation which is brought before it on appeal. In carrying out this function, the Crown will not take a decision until the Administrative Litigation Division of the Council of State has investigated the matter and prepared a draft decision (section 26 (1) of the Council of State Act).

The members of the Division, whose number is fixed by the Crown but cannot be less than five including the Chairman, are chosen by the Crown from amongst the members of the Council of State and on its recommendation. The Administrative Litigation Division is to be distinguished from the Judicial Division which itself decides cases falling within its competence.

25. The Chairman of the Administrative Litigation Division calls for the necessary official reports and informs the Minister concerned thereof (section 32(c)(1)). The interested parties may submit such documentary evidence as they consider necessary (section 34). A public hearing enables them, if they so wish, to argue their cases (section 45). Like the Chairman of the Division, they may call witnesses or experts, put questions to them and comment on any evidence given (sections 41(4), 46(5) and (6) and 48).

The Division deliberates in camera (section 51); it may carry out on-site inspections (section 52), ask for additional official reports, on which the interested parties may comment (section 54), and hold further hearings (section 55).

It then draws up a draft Royal Decree, which it submits to the Crown together with its advice (section 56). The Minister concerned has six months to inform the Division of any objections he may have and ask it to reconsider the case (section 57).

26. After receiving the Division's advice or further advice, the Crown issues a Royal Decree within six months. This time-limit may be extended by three months (section 58(1)). After it has expired, the Crown must decide in accordance with the Division's advice (section 58(a)). Prior to that, it may depart from the advice, but only if the Minister concerned has first consulted the Minister of Justice or, where the latter is himself concerned, if he has first consulted the Prime Minister (sections 57 and 58(2)(a) and (b)). In practice, the Crown very rarely takes this course.

The Crown's decision, against which no further appeal is available, may be based on considerations of law or of expediency.

The Decree, which incorporates the reasons therefor, is immediately sent to the interested parties and the Division. It is then made available for one month for public inspection at the Secretariat of the Council of State (section 59(2)). If the Decree departs from the advice, it is published in the Official Gazette (Staatsblad) together with the Minister's report, which contains the Divisions draft and the Minister's correspondence with the Division and with the Minister of Justice or the Prime Minister (section 58(3)).

(...)

As to the law

I. Applicability of Art. 6 para. 1

30. According tot Mr. Benthem, there was a serious dispute as to whether the issue of the licence he had sought, or on the contrary the refusal of his application, was in conformity with the Nuisance Act and, more generally, with the requirements of the rule of law.

In his view, both the initial grant of the licence by the municipal authorities and its subsequent refusal by the Crown had decisively and directly affected professional activities and contractual relations, and hence civil rights and obligations, within the meaning of Art. 6 para. 1. This paragraph provides as follows:

,,In the determination of his civil rights and obligations ..., everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law. ...''

31. The Government, for their part, argued as follows. To come within the scope of Art. 6, a decision by a public authority had to relate directly, if not to the conclusion of private-law contracts, at least to an activity involving such contracts. In addition, the person concerned had to be carrying on his business by virtue of an irrevocable licence. However, this was not so here. Nor could Mr. Benthem pray in aid his right to the full and free enjoyment of his property, since that right was circumscribed by legal regulations. Again, this was not a case where a right previously granted had been withdrawn or suspended, but one where the creation of a new right by means of a licence was in question. Finally, the right to carry on a garage business was not at stake; nothing would have prevented Mr. Benthem from continuing it and, notably, from selling LPG at a site where there was no risk for the neighbourhood.

In the alternative, the Government maintained that the right claimed by the applicant did not exist prior to the municipal authorities' decision; even thereafter, the right was only provisional until such time as the decision was reversed by the Crown.

In the Government's submission, Art. 6 para. 1 was therefore not applicable in the present case.

By nine votes to eight, the Commission arrived at the same conclusion.

A. Existence of a ,,contestation'' (dispute) concerning a right

1. Principles adopted by the Court in its case-law

32. The principles that emerge from the Court's case-law include the following:

a. Conformity with the spirit of the Convention requires that the word ,,contestation'' (dispute) should not be ,,construed too technically'' and should be ,,given a substantive rather than a formal meaning'' (see the Le Compte, Van Leuven and De Meyere judgment of 23 June 1981, para. 45).

b. The ,,contestation'' (dispute) may relate not only to ,,the actual existence of a ... right'' but also to its scope or the manner in which it may be exercised (see the same judgment, loc. cit., p. 22, para. 49). It may concern both ,,questions of fact'' and ,,questions of law'' (see the same judgment, loc. cit., p. 23, para. 51 in fine, and the Albert and Le Compte judgment of 10 Febr. 1983, Series A no. 58, p. 16, para. 29 in fine, and p. 19, para. 36).

c. The ,,contestation'' (dispute) must be genuine and of a serious nature (see the Sporrong and Lonnroth judgment of 23 Sept. 1982, Series A no. 52, p. 30, para. 81).

d. According to the Ringeisen judgment of 16 July 1971, ,,the ... expression ,,contestations sur (des) droits et obligations de caractere civil'' (disputes over civil rights and obligations) covers all proceedings the result of which is decisive for (such) rights and obligations'' (Series A no. 13, p. 39, para. 94). However, ,,a tenuous connection or remote consequences do not suffice for Art. 6 para. 1 ...: civil rights and obligations must be the object - or one of the objects - of the ,,contestation'' (dispute); the result of the proceedings must be directly decisive for such a right'' (see the above-mentioned Le Compte, Van Leuven and De Meyere judgment, para. 47).

2. Application of these principles in the present case

33. The Court considers that a ,,genuine and serious'' contestation (dispute) as to the ,,actual existence'' of the right to a licence claimed by the applicant arose between him and the Netherlands authorities at least after the Regional Inspector's appeal against the decision of the Weststellingwerf municipal authorities. This is shown especially by the fact that, from 11 August 1976 to 30 June 1979, Mr. Benthem was able, without contravening the law, to exploit his installation by virtue of the licence granted by the latter authorities. In addition, the result of the proceedings complained of, which could - and in fact did - lead to a reversal of the decision under appeal, was directly decisive for the right at issue.

The Crown thus had to determine a contestation (dispute) concerning a right claimed by Mr. Benthem.

B. Civil character of the right at issue

1. Principles adopted by the Court in its case-law

34. According to the Court's case-law, ,,... the concept of ,,civil rights and obligations'' cannot be interpreted solely by reference to the domestic law of the respondent State'' (see the Konig judgment of 28 June 1978, paras. 88-89).

Furthermore, Art. 6 does not cover only ,,private-law disputes in the traditional sense, that is disputes between individuals or between an individual and the State to the extent that the latter had been acting as a private person, subject to private law,'' and not ,,in its sovereign capacity'' (see the same judgment, loc. cit., p. 30, para. 90). Accordingly, ,,the character of the legislation which governs how the matter is to be determined ... and that of the authority which is invested with jurisdiction in the matter ... are ... of little consequence'': the latter may be an ,,ordinary count, (an) administrative body, etc.'' (see the above-mentioned Ringeisen judgment, Series A no. 13, p. 39, para. 94). ,,Only the character of the right at issue is relevant'' (see the above-mentioned Konig judgment, para. 90).

35. The Court does not consider that it has to give on this occasion an abstract definition of the concept of ,,civil rights and obligations''. In its view, the proper course is to apply to the present case the principles set out above.

2. Application of these principles in the present case

36. The grant of the licence to which the applicant claimed to be entitled was one of the conditions for the exercise of part of his activities as a businessman. It was closely associated with the right to use one's possessions in conformity with the law's requirements. In addition, a licence of this kind has a proprietary character, as is shown, inter alia, by the fact that it can be assigned to third parties.

According to the Government, Mr. Benthem was prevented only from exploiting an LPG installation on a site of his own choosing, and could have obtained a licence for another locality. The Court is not persuaded by this argument: a change of this kind - which anyway would have involved an element of chance since it would have required a fresh application whose success was in no way guaranteed in advance - might have had adverse effects on the value of the business and of the goodwill and also on Mr. Benthem's contractual relations with his customers and his suppliers. This confirms the existence of direct links between the grant of the licence and the entirety of the applicant's commercial activities.

In consequence, what was at stake was a ,,civil'' right, within the meaning of Art. 6 para. 1. That provision was therefore applicable to the proceedings in the appeal to the Crown.

II. Compliance with Art. 6 para. 1

37. In order to determine whether the proceedings complained of were in conformity with Art. 6 para. 1, two institutions fall to be considered, namely the Administrative Litigation Division of the Council of State and the Crown.

A. The Administrative Litigation Division of the Council of State

38. The applicant relied on the fact that the Division merely tendered an advice, which had no binding force; in addition, it did not, in his submission, constitute an independent and impartial tribunal. On technical matters, it consulted the department of the competent Minister; the latter could request the Division to reconsider its draft Decree and was entitled, as a last resort, not to approve it. Moreover, the Division was not obliged to give its views within a specified time-limit and the text of its advice remained secret, being communicated neither to the appellant nor to the licence-holder nor to the issuing authority.

39. according to the Government, one had to look beyond the appearances in order to determine whether the proceedings in appeals to the Crown satisfied the requirements of Art. 6 para. 1. Although the Division was not empowered to determine the dispute, it took cognisance of all the aspects of the case and not only of questions of law; in fact, it acted like a court, and only very rarely did the competent Minister not follow the Division's proposals to the letter.

40. The Court does not agree with this argument. It is true that, in order to decide whether the Convention rights have been infringed, one must frequently look beyond the appearances and the language used and concentrate on the realities of the situation (see, inter alia, as regards Art. 5 para. 1, the Van Droogenbroeck judgment of 24 June 1982, Series A no. 50, p. 20, para. 38). However, a power of decision is inherent in the very notion of ,,tribunal'' within the meaning of the Convention (see the Sramek judgment of 22 Oct. 1984, Series A no. 84, p. 17, para. 36). Yet the Division tenders only an advice. Admittedly, that advice is - as happened on the present occasion - followed in the great majority of cases, but this is only a practice of no binding force, from which the Crown can depart at any moment (see notably, mutatis mutandis, the de Jong, Baljet and van den Brink judgment of 22 May 1984, Series A no. 77, p. 23-24, para. 48). The proceedings before the Administrative Litigation Division of the Council of State thus do not provide the ,,determination by a tribunal of the matters in dispute'' which is required by Art. 6 para. 1 (see notably the above-mentioned Albert and Le Compte judgment, Series A no. 58, p. 16, para. 29 in fine).

B. The Crown

41. According to the applicant, the proceedings in appeals to the Crown were of an administrative and not of a judicial nature, since there was a review not only of the lawfulness but also of the expediency of the decisions challenged.

In the present case, the appellant was the Regional Health Inspector; his superior was the Director General for Environmental Protection, and that official was also responsible for the department dealing with appeals to the Crown. Again, the technical opinion on which the Royal Decree was based reflected the provisional view of the Ministry and not of independent and impartial experts.

42. For the Government, on the other hand, the Crown was here exercising a function of an essentially judicial nature. Save very exceptionally, it followed the advice tendered by the Administrative Litigation Division of the Council of State and, indeed, had done so on this occasion. As for the Regional Inspector, he acted independently of the Minister where the entering of appeals was concerned.

43. It is true that the Crown, unlike the Administrative Litigation Division, is empowered to determine the dispute, but the Convention requires more than this: by the word ,,tribunal'', it denotes ,,bodies which exhibit ... common fundamental features'', of which the most important are independence and impartiality, and ,,the guarantees of judicial procedure''. The Court refers on this point to its established case-law, and notably to its De Wilde, Ooms and Versyp judgment of 18 June 1971 (Series A no. 12, p. 41, para. 78).

However, the Royal Decree by which the Crown, as head of the executive, rendered its decision constituted, from the formal point of view, and administrative act and it emanated from a Minister who was responsible to Parliament therefor. Moreover, the Minister was the hierarchical superior of the Regional Health Inspector, who had lodged the appeal, and of the Ministry's Director General, who had submitted the technical report to the Division.

Finally, the Royal Decree was not susceptible to review by a judicial body as required by Art. 6 para. 1.

C. Conclusion

44. There was accordingly a violation of Art. 6 para. 1.

III. Application of Art. 50

45. Art. 50 of the Convention reads as follows:

,,If the Court finds that a decision or a measure taken by a legal authority or any other authority of a High Contracting Party is completely or partially in conflict with the obligations arising from the ... Convention, and if the internal law of the said Party allows only partial reparation to be made for the consequences of this decision or measure, the decision of the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.''

Mr. Benthem alleged that his bankruptcy and his divorce were directly attributable to the cancellation of the licence granted to him by the Weststellingwerf municipal authorities. Under these two heads, he sought 2 500 000 Guilders and 1 500 000 Guilders for pecuniary and non-pecuniary damage, respectively.

The applicant made no other claim, for example in respect of costs and expenses incurred in the proceedings. And ,,in the context of Art. 50, the Court normally looks only to the items actually claimed ... and, since no question of public policy is involved, will not of its own motion consider whether the applicant has been otherwise prejudiced'' (see the Sunday Times judgment of 6 Nov. 1980, Series A no. 38, p. 9, para. 14).

46. The Court observes that, as the Government pointed out, the LPG installation was in use until the beginning of 1984. There is nothing to prove that it was the Royal Decree at issue which occasioned Mr. Benthem's bankruptcy and divorce. In these circumstances, the finding of a breach of Art. 6 para. 1 constitutes of itself, in the present case, sufficient just satisfaction.

For these reasons, the court

1. Holds by eleven votes to six that Art. 6 para. 1 was applicable in the present case;

2. Holds by eleven votes to six that Art. 6 para. 1 has been violated;

3. Holds unanimously that the foregoing finding constitutes of itself sufficient just satisfaction for the purposes of Art. 50.

Declaration by Judge Dubbink

I have joined Judges Bindschedler-Robert, Golcuklu, Matscher, Pinheiro Farinha and Sir Vincent Evans in the dissenting opinion set out below, but I wish to add a word about the way in which I voted.

I voted against point 1 of the operative provisions of the jugdment because, in my opinion, no ,,civil right'' of Mr. Benthem had been at stake. As a consequence of this, I also had to vote against point 2. However, I would have voted in favour of point 2 if I had been convinced that a ,,civil right'' had been at stake.

Joint dissenting opinion of Judges Bindschedler-Robert, Golcuklu, Matscher, Pinheiro Farinha, Sir Vincent Evans and Dubbink

(Translation)

As regards the delimination of the Convention's field of application, we agree with the approach adopted by the majority of the Court. The essence of this approach is that, for Art. 6 para. 1 to be applicable, ,,civil rights and obligations'' (an expression which, according to the Court's case-law, refers to rights and obligations of a private nature) must be the object - or one of the objects - of the contestation (dispute) and the result of the proceedings must be directly decisive for such a right; in this respect, a tenuous connection or remote consequences do not suffice.

However, that was not the situation in the present case: the contestation (dispute) in question did not have as its object a civil right or obligation at all; the sole object of the proceedings was to determine whether or not the grant to Mr. Benthem of a licence to exploit an LPG installation was compatible with the interests of the community, interests whose protection is a typical function of administrative law; the result of those proceedings was no more than indirectly decisive for his civil rights and had only remote consequences as regards such rights. Accordingly, Art. 6 para. 1 is not applicable in the present case.

In view of the foregoing, we consider that it is not necessary for us to comment on other arguments which served as a further basis for the majority's conclusion that Art. 6 para. 1 of the Convention is applicable (for example, the alleged proprietary character of the right concerned, or Mr. Benthem's position as a businessman).

Noot

1. Een parel uit de Kroon. Dat is het resultaat van dit lang verbeide maar voor sommigen toch nog overrompelende arrest. Vast staat nu, dat noch het Kroonberoep in zijn geheel noch de behandeling door de Afd. geschillen van bestuur RvS afzonderlijk kan gelden als een eerlijke berechting door een onafhankelijke en onpartijdige rechter in de zin van art. 6 Europees Verdrag mensenrechten. De uitspraak van de Kroon is een administratieve handeling, geen rechterlijk vonnis; de Afd. heeft slechts adviserende, geen beslissende bevoegdheid.

Aldus luidt ook het oordeel van de Nederlandse ad hoc rechter, Mr. C.W. Dubbink. Deze behoorde weliswaar tot de minderheid van de rechters, maar blijkens zijn afzonderlijke verklaring verschilde hij met de meerderheid slechts van mening over de prealabele vraag van de toepasselijkheid van art. 6.

2. Voor die toepasselijkheid van art. 6 is ,,het vaststellen van burgerlijke rechten en verplichtingen'' een voorwaarde. Blijkens par. 36 is aan het element ,,burgerlijke rechten'' voldaan. De vergunning was een voorwaarde voor de uitoefening van een deel van de bedrijfsactiviteiten en had volgens het hof een vermogensrechtelijk karakter (,,proprietary character''/,,caractere patrimonial''). Dit blijkt uit de overdraagbaarheid van de vergunning. Als zodanig behoort deze tot de goodwill van een onderneming en is mede grondslag voor de verbintenissen die kunnen worden aangegaan met clienten. Dit zijn stuk voor stuk omstandigheden die dikwijls ook aanwezig zullen zijn bij (de intrekking van) andere milieu- en vervoersvergunningen, waarin eveneens Kroonberoep mogelijk pleegt te zijn.

M.m. geldt dit ook voor de Ned. Antillen als landsverordeningen tegen beslissingen een beroep op de Gouverneur openstellen. Bovendien kan de Gouverneur in vele gevallen beslissen zonder dat de Raad van Advies behoeft te worden gehoord (W.A. Luiten, Een inleiding tot het Antilliaanse staatsrecht, Willemstad 1983, p. 126).

3. Het hof laat het hierbij en heeft er welbewust van afgezien het begrip burgerlijke rechten en verplichtingen in abstracto te omschrijven (par. 35). Daardoor blijft voorshands veel ongewis. Zo ontbreekt iedere aanwijzing voor twee andere tegen Nederland aanhangige zaken over art. 6, Van Marle e.a. en Feldbrugge. In beide is gesteld dat het ging om vaststelling van een burgerlijk recht. In de eerste zaak betreft het de wijze waarop de titel accountant-administratie consulent is toegekend aan personen die voor de wettelijke regeling in 1972 op dit terrein werkzaam waren; de laatste zaak handelt over de zgn. vaste-deskundige procedure in de Ziektewet. Door de Europese Commissie is in deze zaken, evenals in de onderhavige, een restrictieve benadering van de ,,burgerlijke rechten'' (,,cautious approach'', zie W.L. Weh, EuGRZ 1985, p. 469) voorgesteld. Het arrest treedt hier niet in.

Het is in dit verband misschien nuttig opnieuw te herinneren aan een aanbeveling van het Comite van Ministers van de Raad van Europa R(80)2 uit 1980 (S en J 74-I, p. 505). Deze is eenstemmig door de lidstaten - dus ook door ons land - aanvaard en gaat over de uitoefening van discretionaire bevoegdheden door de administratie. Geheel in overeenstemming met de teneur van bovenstaand arrest wordt daarin als wenselijk uitgesproken, dat bestuurlijk handelen onderworpen zij aan een legaliteitscontrole uit te oefenen door een rechter of ander onafhankelijk orgaan. Dat pleit eveneens voor een extensief begrip burgerlijke rechten en laat evenmin ruimte voor het Kroonberoep.

4. Nu de burgerlijke rechten zelf niet nader worden gedefinieerd valt de nadruk des te meer op ,,het vaststellen'' van die rechten. Daarbij bezigt het hof wel de Franse verdragsterm ,,contestation'' maar niet de Engelse ,,determination'', doch in plaats daarvan als vertaling het woord ,,dispute''. In par. 32 wordt eerdere rechtspraak over dit element nog eens geresumeerd. I.c. is inderdaad sprake van een contestation, omdat B.'s aanspraak op een vergunning ,,genuine and serious'' was: hij had geruime tijd een LPG-installatie kunnen exploiteren, alvorens zijn vergunning door de Kroon werd vernietigd (par. 33).

Met de maatstaf ,,genuine and serious'' is het mogelijk om bagatelzaken buiten de sfeer van art. 6 te brengen. Het kan echter ook om een strenger criterium gaan. Dat hangt ervan af, of de in par. 33 genoemde argumenten ten overvloede zijn aangevoerd dan wel evenzovele voorwaarden vormen. Welke betekenis hecht het hof aan het feit, dat een reeds verleende vergunning werd vernietigd en de omstandigheid dat de inspecteur van de volksgezondheid het Kroonberoep had ingesteld? Als het hier inderdaad om dragende argumenten gaat dan heeft de meerderheid van de rechters enerzijds met betrekking tot de contestation de stuwen neergelaten en anderzijds, in tegenstelling tot de minderheid en de gehele Commissie, met betrekking tot het begrip burgerlijke rechten de sluis wijd opengezet.

5. Als uitkomst van dit arrest is het Kroonberoep niet langer aan te merken als een voorziening die met zodanige waarborgen is omringd, dat zij als ,,een bijzondere, beroep op de burgerlijke rechter uitsluitende rechtsgang zou zijn aan te merken'' (HR 22 febr. 1957, NJ 1957, 310 (schellen en deuropeners)). Na een ontoereikende gang naar de Kroon kan dus alsnog de burgerlijke rechter worden geadieerd. Of deze door uitsluitend te toetsen op rechtmatigheid B. meer zou kunnen bieden dan het Kroonberoep, is overigens onzeker. Uit het onderhavige arrest volgt in ieder geval, dat art. 6 Europees Verdrag mensenrechten alleen daarvoor een te smalle grondslag zou zijn. Het hof zelf zag immers geen aanleiding B. op grond van art. 50 Europees Verdrag mensenrechten een genoegdoening toe te kennen.

6. Het is vervolgens de vraag, of er thans reeds een andere, kortere weg dan die via de Kroon mogelijk is. Weliswaar houdt art. 6 Europees Verdrag mensenrechten mede een ,,access to the courts'' (arrest Golder 21 febr. 1974, 26 e.v.) in, maar de Nederlandse rechter zal waarschijnlijk aan dit deel van de bepaling, voorzover daardoor zijn rechtsmacht zou worden uitgebreid, geen rechtstreekse werking willen toekennen (vgl. in verband met art. 13 Europees Verdrag mensenrechten HR 24 febr. 1960, NJ 1960, 483 en 14 april 1981, en ARRS 29 juli 1980, Rechtspraak Vreemdelingenrecht 1980, nr. 46). Een reden daarvoor is wellicht, dat het recht op een rechtsingang in zekere zin een sociaal recht is nl. voorzover het de overheid verplicht voorzieningen te treffen. Voor de rechter is toepassing van een dergelijke bepaling netelig, aangezien het niet alleen gaat om de afweging van het individuele belang tegen het gemeenschapsbelang, maar de rechter zich tevens - in zaken als de onderhavige - zou moeten uitspreken over de prioriteit die het rechterlijk apparaat binnen het geheel van de overheidsuitgaven toekomt.

7. Toekomstige beslissingen in Kroonberoep zijn als gevolg van bovenstaande uitspraak niet onrechtmatig. Het recht op een eerlijke berechting van art. 6 is geen dwingendrechtelijke bepaling; men kan er bijv. ten gunste van arbitrage afstand van doen. De belanghebbende kan en mag zich aan het Kroonberoep blijven onderwerpen. Daar hij bovendien met toepassing van het beginsel van het schellen en deuropenersarrest bij de burgerlijke rechter kan aankloppen en ontvangen zal worden, is eigenlijk voor de uitvoering van het arrest geen enkele maatregel meer nodig. De burger die de volle toetsing op rechtmatigheid en doelmatigheid prefereert heeft genoeg aan het Kroonberoep. De burger die daarentegen - om wat voor reden dan ook - de administratie als rechter in eigen zaak wantrouwt kan zich wenden tot de onafhankelijke rechter die een beperkte, marginale toets (zie J.M. Polak, NJB 1985, p. 1197) aanlegt. Naar Straatsburg, zoals B., behoeft hij niet meer te gaan.

8. Toch kan een zodanige reactie of eerder, gebrek aan reactie, natuurlijk niet bevredigen. Het Kroonberoep is gehavend; dat laat zich met een gang naar de burgerlijke rechter - nog afgezien van de omslachtigheid van die procedure (in drie instanties?) - niet herstellen. De regering heeft in antwoord op vragen van de Eerste Kamer als haar ,,voorlopige indruk'' gegeven, dat het arrest niet alleen van belang is voor de zaak die aanhangig was maar een wijdere strekking heeft (Hand. I, Aanh. 1985-1986 nr. 17). Zij vraagt zich verder af, in hoeverre niet alleen vergelijkbare zaken in de sfeer van de Hinderwet of andere milieuwetten onder het bereik van art. 6 Europees Verdrag mensenrechten vallen, maar ook beroepen ingevolge andere wetten. Dit lijkt juist, al betwijfel ik nog steeds (vgl. NJB 1980, p. 196) of dit arrest ook gevolgen moet hebben voor de bepalingen in de Ambtenarenwet (art. 104 en 111) en de Wet ARBO (art. 74 e.v.), die mogelijk maken dat (niet op geld luidende) beslissingen van de administratieve rechter niet worden uitgevoerd. Deze bestuurlijke tussenkomst in de executie van rechterlijke uitspraken blijft m.i. rechtmatig, mits de betrokkene schadeloos wordt gesteld en in rechterlijk toezicht is voorzien. Een zelfde gedachte ligt trouwens ten grondslag aan art. 50 Europees Verdrag mensenrechten en ook aan art. 13a Wet AB en art. 13 (4) Deurwaardersreglement.

De minister van Justitie heeft intussen in de Tweede Kamer op 4 dec. 1985 ook al aangeduid in welke richting de oplossing wordt gezocht nl. niet in algehele afschaffing, maar in verbetering van de procedure van het Kroonberoep.

9. Er zijn over dit arrest heel wat voor- en nabeschouwingen ten beste gegeven. De eerste zijn vrijwel volledig vermeld in een recent artikel in AA van L. Mulder (jrg. 1985, p. 128-136). In het NJB (jrg. 1985) maakten Polak (p. 1197), Van Maarseveen (p. 1235) en De Winter (p. 1307) eerste kanttekeningen bij de uitspraak. Voorts kwam het arrest aan de orde tijdens de bijeenkomst op 22 nov. jl. van de Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van Belgie en Nederland. Het bovenstaande is ten dele de vrucht van een daar in de sectie staatsrecht onder voorzitterschap van G.J. Wiarda gevoerde discussie.

Dit arrest werd intussen geannoteerd c.q. becommentarieerd in: Milieu en Recht 1985/11, p. 351 door D. Samkalden; NJCM-Bulletin 1985, p. 669 door Zwart en Heringa, Gemeentestem 13 dec. 1985 nr. 6802 door Konijnenbelt en door Hirsch Ballin.