NJ 2000/87
HOGE RAAD

17 december 1999, nr. C98/80HR

(Mrs. Mijnssen, Neleman, Herrmann, Van der Putt-Lauwers, Fleers; plv. P-G Mok; m.nt. ARB onder HR 17 december 1999, NJ 2000, 88)

RvdW 2000, 5

JOL 1999, 247

Tegen de achtergrond van de door de bestuursrechters ontwikkelde rechtspraak inzake de bevoegdheid van de bestuursrechter om kennis te nemen van een beroep tegen een zuiver schadebesluit, stelt het middel de vraag aan de orde of deze bevoegdheid meebrengt dat een burger die geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om bezwaar te maken tegen een voor bezwaar en beroep vatbaar zuiver schadebesluit waarbij is geweigerd vergoeding toe te kennen voor beweerdelijk door een onrechtmatig besluit veroorzaakte schade, door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, indien hij diezelfde schadevergoeding vervolgens vordert in een civiele procedure.

Er is goede grond om een uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht te aanvaarden voor zuivere schadebesluiten als hier bedoeld. Het de bedoeling van de wetgever geweest om bij gegrondbevinding van het beroep aan een partij de keuze te laten in een bestuursrechtelijke procedure schadevergoeding te verzoeken dan wel zich te dier zake tot de burgerlijke rechter te wenden. Het zou niet met deze keuzevrijheid stroken om voor een partij die zich tot een bestuursorgaan heeft gewend teneinde schadevergoeding te verkrijgen en die in reactie op dat verzoek een voor bezwaar en beroep vatbaar zuiver schadebesluit heeft verkregen, met een beroep op het beginsel van de formele rechtskracht de toegang tot de burgerlijke rechter te blokkeren. Er is geen grond om hierover anders te oordelen indien het verzoek door het bestuursorgaan terecht als een aanvraag aangemerkt is, nu hiervoor niet is vereist dat het verzoek berust op een welbewuste en uitdrukkelijke keuze voor de bestuursrechtelijke rechtsgang en voorts uit het hiervoor overwogene volgt dat de partij de keuze tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter niet reeds in dat stadium behoeft te maken. Zo de ontwikkeling van de rechtspraak op het stuk van het zuivere schadebesluit zou nopen tot aanpassing van de regeling inzake afbakening van de bevoegdheden van de bestuursrechter en de burgerlijke rechter, dan ligt daar niet een taak voor de rechter - een dergelijke aanpassing gaat immers zijn rechtsvormende taak te buiten - maar voor de wetgever.

Op het beginsel van formele rechtskracht voor zuivere schadebesluiten als vorenbedoeld moet derhalve een uitzondering worden aanvaard in dier voege dat ook indien bij zulk een besluit afwijzend is beslist op een op onrechtmatig besluit gegrond verzoek tot schadevergoeding, de eiser niet op grond daarvan door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in een op dezelfde grondslag ingestelde vordering tot vergoeding van schade. Heeft de bestuursrechter in eerste of enige instantie evenwel eenmaal het beroep tegen een schadebesluit als hierbedoeld ongegrond verklaard dan zal de eiser door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk verklaard dienen te worden in een vordering tot schadevergoeding die betrekking heeft op hetzelfde onrechtmatige besluit als waarop het zuivere schadebesluit betrekking had. Op deze wijze wordt een voor de praktijk eenvoudig te hanteren maatstaf geboden voor de afbakening van de bevoegdheid van de burgerlijke rechter en de bestuursrechter terzake die strookt met de taakverdeling tussen hen.

Hieruit volgt dat in het midden kan blijven of de weigering van de Gemeente om de door betrokkene gemaakte kosten van rechtsbijstand te vergoeden, moet worden aangemerkt als een zuiver schadebesluit als vorenbedoeld.

Nu het primaire besluit te kwalificeren is als een onrechtmatige daad van de Gemeente jegens betrokkene die aan de Gemeente kan worden toegerekend, is de Gemeente verplicht de dientengevolge door betrokkene geleden schade te vergoeden. Van die schade maken deel uit de kosten van de door betrokkene ingeroepen rechtsbijstand, nu zowel het inroepen van die bijstand als de kosten daarvan redelijk zijn. Er bestaat geen grond om voor de toewijsbaarheid van een vordering tot vergoeding van de in de bezwaarfase gemaakte kosten van rechtsbijstand aanvullende eisen te stellen, die niet hun grondslag vinden in de regels die in het algemeen gelden voor de toewijsbaarheid van een vordering tot schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad.

Ook de omstandigheid dat in de geschiedenis van de totstandkoming van art. 8:75 Awb tot uitdrukking is gebracht dat de in een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten in beginsel voor rekening van de belanghebbende moeten blijven en slechts in bijzondere gevallen voor vergoeding in aanmerking dienen te komen, leidt niet tot een ander oordeel van de burgerlijke rechter dan hiervoor is gegeven.

[Tekst]

De Gemeente Groningen, te Groningen, eiseres tot cassatie, voorwaardelijk incidenteel verweerster, adv. voorheen mr. J.L. de Wijkerslooth, thans mr. G. Snijders,

tegen

Monica Maria Raatgever, te Groningen, verweerster in cassatie, voorwaardelijk incidenteel eiseres, adv. mr. E. Grabandt.

Rechtbank:

De ontvankelijkheid van Raatgever in haar vordering

6.1 De gemeente heeft primair gesteld dat Raatgever in haar vordering niet-ontvankelijk zouden moeten worden verklaard, omdat Raatgever bezwaar en beroep had kunnen instellen tegen de weigering van de gemeente de kosten te vergoeden. De rechtbank constateert, dat de gemeente niet een bepaald besluit waartegen de administratiefrechtelijke rechtsgang openstond heeft genoemd. Nu de visie van de gemeente echter mede inhoudt dat ook de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen het uitblijven van een tijdige beslissing van de gemeente omtrent de vergoeding van de kosten aan de ontvankelijkheid van de vordering van Raatgever in de weg staat, zal de rechtbank inhoudelijk op dit verweer van de gemeente ingaan.

6.2 Bij de invoering van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de bestuursrechter in artikel 8:73 Awb de bevoegdheid gekregen te beslissen op verzoeken om vergoeding van schade die is geleden ten gevolge van het door de bestuursrechter vernietigde besluit. Het discretionaire karakter van deze bevoegdheid brengt met zich dat de bestuursrechter kan uitspreken dat de partij die om schadevergoeding heeft verzocht zich ter zake tot de civiele rechter dient te wenden.

6.3 Artikel 8:73 Awb laat voorts aan de belanghebbende de vrije keuze hetzij een verzoek om schadevergoeding bij de bestuursrechter in te dienen, hetzij een zodanige vordering in te dienen bij de civiele rechter. In de Memorie van Toelichting valt hieromtrent het volgende te lezen:

Het schadevergoedingsrecht is in Nederland in het bijzonder ontwikkeld door de burgerlijke rechter. Het is naar onze mening uit het oogpunt van efficiënte rechtsbedeling en rechtsbescherming aantrekkelijk, indien de burger in een en dezelfde procedure zijn schade vergoed kan krijgen. Het is anderzijds naar onze mening juist gelet op de bijzondere expertise die de burgerlijke rechter heeft op het terrein van het schadevergoedingsrecht niet wenselijk, de mogelijkheid van een schadevergoedingsactie bij de burgerlijke rechter thans uit te sluiten. Wij prefereren een geleidelijke ontwikkeling waarbij de administratieve rechter meer en meer zelf het schadevergoedingsrecht afdoet. De integratie van administratieve en civiele rechtspraak in eerste aanleg zal kunnen bijdragen aan deze ontwikkeling.

(mr. E.J. Daalder, mr. G.R.J. de Groot, mr. J.M.E. van Breugel, De parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht, Tweede Tranche, p. 474).

6.4 Aan de gelaedeerde komt dus vrije forumkeuze toe. De Memorie van Toelichting voegt hieraan nog toe:

Voor de goede orde: met de door ons voorgestelde regeling wordt geen wijziging beoogd van het geldende, materiële schadevergoedingsrecht.

(mr. E.J. Daalder, mr. G.R.J. de Groot, mr. J.M.E. van Breugel, De parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht, Tweede Tranche, p. 474).

6.5 De rechtbank onderkent dat de bestuursrechter sedert de inwerkingtreding van de Awb het begrip "besluit" zodanig is gaan interpreteren dat thans ook tegen een zogenaamd zuiver schadebesluit, waaronder wordt verstaan de schriftelijke weigering schade te vergoeden, bezwaar en beroep open staan. De wetgever heeft bij de totstandkoming van de Awb deze richting in de jurisprudentie van de bestuursrechter, die afwijkt van de onder de werking van de Wet AROB door de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State aangehouden lijn, niet voorzien. Zo vermeldt de Memorie van Toelichting bij de Eerste Tranche van de Awb onder meer het volgende:

Verder komt de definitie van "besluit" in zoverre met het beschikkingsbegrip van de Wet AROB overeen, dat rechtshandelingen naar burgerlijk recht er niet onder vallen; hetzelfde resultaat is, zij het met een iets andere constructie, bereikt in artikel 4 van de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie.

De uitzondering voor rechtshandelingen naar burgerlijk recht in artikel 2, tweede lid, van de Wet AROB, belet overigens niet om een besluit, door de overheid genomen "krachtens haar algemene publieke bestuurstaak" of anderszins ingevolge een publiekrechtelijke bevoegdheid, ook dan als beschikking aan te merken wanneer daarbij tevens een privaatrechtelijke bevoegdheid in het spel is. Voor het begrip "besluit" van deze wet zal hetzelfde gelden.

(E.J. Daalder, G.R.J. de Groot, De parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht, Eerste Tranche, p. 154).

6.6 In het licht van de door de wetgever aan gelaedeerden gegeven forumkeuze ten aanzien van schadevergoedingskwesties en gelet op de visie van de wetgever op het besluitbegrip bij inwerkingtreding van de Awb is er naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende reden om als uitvloeisel van de extensieve interpretatie van het begrip "besluit", op grond van de onder de werking van het voormalig artikel 2 Wet op de rechterlijke organisatie ontwikkelde leer betreffende de niet-ontvankelijkheid van vorderingen die aan een andere rechter dan de burgerlijke rechter hadden kunnen worden voorgelegd in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang, Raatgever in haar vordering niet-ontvankelijk te verklaren.

Beoordeling van de zaak ten gronde

7.1 Aan de vaststaande feiten dat de gemeente bij het nemen van het primaire besluit van 15 april 1993 is afgegaan op een advies van de GG & GD dat niet berustte op eigen onderzoek door de adviserend arts van de zoon van Raatgever en evenmin is voorafgegaan door overleg tussen die arts en dr. Muradin verbindt de rechtbank, mede gelet op de aard en ernst van de lichamelijke afwijkingen van de zoon van Raatgever, de conclusie dat de gemeente bij het nemen van dit besluit in strijd heeft gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel. B & W hebben kennelijk zonder meer genoegen genomen met een zeer summier advies, zonder inhoud te geven aan hun verantwoordelijkheid ter zake van het gebruik van dat advies, thans gecodificeerd in artikel 3:9 Awb. Die verantwoordelijkheid bracht namelijk ook vóór in inwerkingtreding van de Awb met zich dat zij zich ervan moesten vergewissen dat het aan het advies ten grondslag liggende onderzoek op zorgvuldige wijze was verricht. Het primaire besluit van 15 april 1993 is derhalve te kwalificeren een onrechtmatige daad van de gemeente jegens Raatgever. Deze kan aan de gemeente worden toegerekend, zodat de gemeente jegens Raatgever aansprakelijk is voor de door haar geleden schade.

7.2 Op grond van artikel 6:96, tweede lid, aanhef en onder b en c, BW, behoren tot die schade tevens redelijke kosten van rechtsbijstand, indien het inschakelen van rechtsbijstand redelijk was. Nog daargelaten dat de onderhavige bezwaarschriftprocedure werd beheerst door het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van de Awb is de rechtbank van oordeel dat in de wetsgeschiedenis van de Awb onvoldoende aanleiding is gelegen om ten aanzien van de door Raatgever gevorderde vergoeding voor de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarschriftprocedure een andere maatstaf aan te leggen dan die van artikel 6:96 BW. Integendeel, uit die wetsgeschiedenis komt naar voren, dat de wetgever met de invoering van de Awb niet beoogde wijziging te brengen in het geldende materiële schadevergoedingsrecht. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding de vraag te beantwoorden of sprake is van een bijzonder geval als door de gemeente bedoeld.

7.3 De rechtbank acht evenmin termen aanwezig het Besluit proceskosten bestuursrecht analoog toe te passen. Dit Besluit ziet immers expliciet en uitsluitend op de beroepsfase. Blijkens de parlementaire geschiedenis heeft de wetgever zich bewust vooralsnog onthouden van regelgeving die ziet op de bezwaarfase, doch regelend optreden afhankelijk gesteld van de rechtsontwikkeling. De rechtbank ziet hierin geen redenen om voor de als buitengerechtelijk aan te merken kosten van rechtsbijstand in de bestuursrechtelijke bezwaarschriftprocedure een forfaitair stelsel te gaan hanteren en daarmee af te wijken van het uitgangspunt van artikel 6:96 BW dat alle kosten worden vergoed zolang die de dubbele redelijkheidstoets kunnen doorstaan.

7.4 De rechtbank is van oordeel dat het inroepen van rechtsbijstand door Raatgever redelijk was. De rechtbank acht de onderhavige materie, waarbij beoordeling van de wijze van medische advisering en beantwoording van de vraag of aanspraak kon worden gemaakt op een voorliggende voorziening aan de orde waren, niet van zodanig eenvoudige aard dat Raatgever zich niet in redelijkheid van rechtsbijstand had kunnen voorzien. De door de Raad voor de Rechtsbijstand afgegeven voorwaardelijke toevoeging kan tevens worden beschouwd als een aanwijzing in die richting. Voorts is niet zonder betekenis, dat het geschil voor Raatgever - zo heeft zij onbestreden gesteld - emotioneel belastend is geweest, hetgeen in het kader van de afweging tussen enerzijds het inroepen van rechtsbijstand en anderzijds het zelf behartigen van de eigen belangen mede een rol speelt. Gesteld noch aannemelijk is geworden dat deze situatie in de loop van de bezwaarschriftprocedure is gewijzigd.

7.5 Naar het oordeel van de rechtbank komen derhalve de kosten van rechtsbijstand die verband houden met de bezwaarschriftprocedure voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank acht - met de kantonrechter - de hoogte van die kosten redelijk, nu het gaat om een gebruikelijk tarief voor rechtsbijstand door een advocaat en een niet onredelijk hoog aantal gedeclareerde uren. De kantonrechter heeft derhalve het gevorderde terecht toegewezen.

7.6 Dit betekent dat het vonnis waarvan beroep onder aanvulling van gronden voor bevestiging in aanmerking komt. De gemeente dient als de in het ongelijk gestelde partij te worden verwezen in de kosten van het geding in hoger beroep.

(enz.)

Cassatiemiddel (principaal):

Schending van het recht en/of verzuim van vormen, waarvan niet-inachtneming nietigheid met zich brengt, omdat de Arrondissementsrechtbank heeft overwogen en beslist als vermeld in het hierna als ingelast te beschouwen vonnis, waarvan beroep, ten onrechte om de navolgende, mede in onderling verband en samenhang te beschouwen redenen.

Deze procedure betreft de weigering van eiseres in cassatie - verder te noemen: Groningen - de kosten ad f 2385,25 te vergoeden die door verweerster in cassatie - verder te noemen: Raatgever - zijn gemaakt, in verband met door mr R. Germs verleende juridische bijstand bij het indienen van een bezwaarschrift tegen het besluit van Groningen van 15 april 1993.

Blijkens het vonnis van de Rechtbank gaat de Rechtbank uit van de volgende feiten:

"3.1 Raatgever ontvangt sedert 1987 bijzondere bijstand op grond van de Algemene bijstandswet in verband met de behandeling van haar ernstig gehandicapte zoon - die lijdt aan tetraplegia spastica - door een manueel therapeut te Leiden, dr. Muradin. De bijstand ziet op de kosten van de behandeling en de reiskosten.

3.2 Bij besluit namens Burgemeester en Wethouders van de gemeente (hierna te noemen: B & W) d.d. 15 april 1993 is Raatgever wederom een zodanige uitkering toegekend, met dien verstande dat daarbij tevens is beslist dat zij na 1 juli 1993 voor voornoemde kosten geen bijstand meer ontvangt, terwijl voorts de aanvraag inzake reiskosten Groningen-Leiden is afgewezen omdat Raatgever van een voorliggende voorziening (Algemene Arbeidsongeschiktheidswet) gebruik kan maken. Dit besluit berust mede op een advies van de GG en GD van de gemeente. Aan dat advies is geen onderzoek van de zoon van Raatgever of overleg met dr. Muradin voorafgegaan.

3.3 Raatgever heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. Het bezwaarschrift is behandeld in een vergadering van de Commissie voor de bezwaarschriften Algemene Bijstandswet d.d. 25 januari 1994. Raatgever heeft zich daarbij doen bijstaan door haar raadsvrouwe mr. R. Germs.

3.4 Bij besluit d.d. 1 februari 1994 hebben B & W van gedaagde het bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit d.d. 15 april 1993 herzien, met dien verstande dat aan Raatgever gedurende de periode van 1 juli 1993 tot 1 september 1994 bijstand wordt toegekend voor de kosten van manuele therapie en aan haar gedurende die periode voor de in verband met die therapie gemaakte reiskosten Groningen-Leiden bijstand wordt verleend ad f 0,35 per kilometer. Daarbij hebben B & W continuering van de bijstand voor de therapie afhankelijk gesteld van het oordeel van een erkend deskundige ten aanzien van de vraag of de behandeling kan worden overgenomen door een erkende instelling.

3.5 Mr. R. Germs heeft Raatgever ter zake van de door haar verleende juridische bijstand een bedrag van f 2385,25 gefactureerd. De gemeente heeft geweigerd Raatgever deze kosten te vergoeden."

1. In rov. 6 neemt de Rechtbank tot uitgangspunt dat tegen de (fictieve) weigering van Groningen, om de door Raatgever gevorderde kosten te vergoeden, de mogelijkheid van beroep of bezwaar openstaat of heeft opengestaan. Vervolgens leidt de Rechtbank uit artikel 8:73 Awb af dat Raatgever de vrije keuze heeft hetzij een verzoek om schadevergoeding bij de bestuursrechter in te dienen, hetzij een zodanige vordering in te dienen bij de burgerlijke rechter. Verder overweegt zij dat de wetgever bij de totstandkoming van de Awb een uitbreiding van het besluitbegrip zoals dat thans door de bestuursrechter wordt gehanteerd - nu daar thans ook het zogenaamde zuivere schadebesluit onder valt - niet heeft voorzien. De Rechtbank concludeert dat er onvoldoende reden is om als uitvloeisel van de extensieve interpretatie van het begrip "besluit" Raatgever in haar vordering niet-ontvankelijk te verklaren. Het oordeel van de Rechtbank is rechtens onjuist althans niet naar behoren gemotiveerd. De in de rechtspraak ontwikkelde taakverdeling tussen enerzijds de burgerlijke rechter, anderzijds de administratieve rechter, brengt mee dat de burgerlijke rechter niet treedt in een vordering tot schadevergoeding, gebaseerd op onrechtmatigheid van een beschikking waartegen een administratieve rechtsgang openstond, indien het betrokken administratief orgaan vergoeding van deze schade heeft afgewezen en een dergelijke afwijzing een besluit of weigering oplevert waartegen (in beginsel) bezwaar en beroep op de administratieve rechter openstaat (vgl. HR 28 februari 1992, en HR 28 oktober 1994, NJ 1995, 139). Voor zover derhalve een andere met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en de - redelijke - termijn voor het maken van bezwaar tegen het door Groningen gegeven besluit (fictieve weigering) ongebruikt is verstreken, had de vordering van Raatgever moeten worden afgewezen omdat het (zuivere schade)besluit van Groningen formele rechtskracht heeft verkregen, althans de vordering niet-ontvankelijk moeten worden verklaard en met toepassing van artikel 96a Rv had moeten worden verwezen naar de bevoegde administratieve rechter. Voor zover een andere met voldoende waarborgen omklede rechtsgang (nog) openstond had Raatgever niet-ontvankelijk moeten worden verklaard althans eventueel met toepassing van artikel 96a Rv onder verwijzing naar de bevoegde administratieve rechter. Voor de taakverdeling tussen enerzijds de burgerlijke rechter, anderzijds de administratieve rechter, is zonder belang dat de administratieve rechter sinds de invoering van de Awb een extensieve interpretatie heeft gegeven aan het begrip "besluit".

2. In rov. 7.2 overweegt de Rechtbank dat, nog daargelaten dat de onderhavige bezwaarschriftprocedure werd beheerst door het recht zoals dat gold voor inwerkingtreding van de Awb, in de wetsgeschiedenis van de Awb onvoldoende aanleiding is gelegen om ten aanzien van de door Raatgever gevorderde vergoeding een andere maatstaf aan te leggen dan die van artikel 6:96 BW. De Rechtbank overweegt dat integendeel uit die wetsgeschiedenis naar voren komt dat de wetgever met de invoering van de Awb niet beoogde wijziging te brengen in het geldende materiële schadevergoedingsrecht. Het oordeel van de Rechtbank is rechtens onjuist althans niet naar behoren gemotiveerd. Behoudens het geval dat de primaire besluitvorming dermate ernstige gebreken vertoonde, dat gezegd moet worden dat een bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig besluit heeft genomen (CRvB 27 mei 1997, ), dan wel wanneer sprake is van een bijzonder geval (ABR RvS 8 december 1997, NJB 1998, nr. 10), dienen de in de bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten - voor zover zij de kosten gemaakt met betrekking tot rechtsbijstand betreffen - niet aangemerkt te worden als redelijke kosten ter vaststelling van schade en aansprakelijkheid als bedoeld in art. 6:96 lid 2 sub b BW dan wel als redelijke kosten ter verkrijging van voldoening buiten rechte als bedoeld in art. 6:96 lid 2 sub c BW. Een andere opvatting zou leiden tot een onaanvaardbare tegenstelling in opvattingen tussen enerzijds de burgerlijke rechter en de administratieve rechter anderzijds. Indien het oordeel van de Rechtbank aldus moet worden verstaan dat de kosten gemaakt in verband met juridische bijstand bij het indienen van een bezwaarschrift voor de inwerkingtreding van de Awb, op het moment waarop deze kosten door Raatgever zijn gemaakt, wél voor vergoeding in aanmerking kwamen, dan is het rechtens tevens onjuist althans ongenoegzaam gemotiveerd. Ook op dat moment was reeds uitgangspunt van de bestuursrechter dat, behoudens zeer uitzonderlijke situaties, de in de bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten niet voor vergoeding in aanmerking kwamen (CRvB 17 december 1991, ).

3. In rov. 7.3 overweegt de Rechtbank dat in de bestuursrechtelijke bezwaarschriftprocedure geen analoge toepassing moet worden gegeven aan het forfaitaire stelsel zoals dat in het Besluit proceskosten bestuursrecht is opgenomen en dat daarmee niet moet worden afgeweken van het uitgangspunt van artikel 6:96 BW dat alle kosten worden vergoed zolang die de dubbele redelijkheidstoets kunnen doorstaan. Het oordeel van de Rechtbank is rechtens onjuist althans niet naar behoren gemotiveerd. De reden waarom de wetgever het forfaitaire stelsel als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht niet op de bestuursrechtelijke bezwaarschriftprocedure van toepassing heeft verklaard, en ook analoge toepassing daarvan niet wenselijk acht, is gelegen in het feit dat de kosten van juridische bijstand in de bestuursrechtelijke bezwaarschriftprocedure - behoudens de onder 2 genoemde uitzondering - volgens de wetgever niet voor vergoeding in aanmerking behoren te komen (E.J. Daalder, G.R.J. de Groot en J.M.E. van Breugel, De parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht, Tweede tranche, blz. 487, 489, 491, 494, 495 en 498).

Cassatiemiddel: (voorwaardelijk incidenteel)

(...)

Hoge Raad:

1. Het geding in feitelijke instanties

Verweerster in cassatie - verder te noemen: Raatgever - heeft bij exploit van 8 december 1994 eiseres tot cassatie - verder te noemen: de Gemeente - gedagvaard voor de Kantonrechter te Groningen en gevorderd de Gemeente te veroordelen om aan Raatgever te betalen een bedrag van f 2385,25, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 28 april 1994.

De Gemeente heeft de vordering bestreden.

De Kantonrechter heeft bij vonnis van 22 november 1995 de vordering toegewezen.

Tegen dit vonnis heeft de Gemeente hoger beroep ingesteld bij de Rechtbank te Groningen.

Bij vonnis van 28 november 1998 heeft de Rechtbank het hoger beroep verworpen en voormeld vonnis van de Kantonrechter bekrachtigd.

(...)

2. Het geding in cassatie

(...)

De conclusie van de plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot verwerping van het principaal beroep, met veroordeling van de Gemeente in de kosten.

3. Beoordeling van het middel in het principale beroep

3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

(i) Raatgever ontvangt sedert 1987 bijzondere bijstand op grond van de Algemene Bijstandswet in verband met de behandeling van haar ernstig gehandicapte zoon door een manueel therapeut te Leiden, dr Muradin. De bijstand ziet op de kosten van behandeling en de reiskosten.

(ii) Bij besluit van burgemeester en wethouders van de Gemeente van 15 april 1993 is Raatgever wederom zodanige uitkering toegekend, met dien verstande dat daarbij tevens is beslist dat zij na 1 juli 1993 voor voornoemde kosten geen bijstand meer ontvangt, terwijl voorts de aanvraag inzake reiskosten Groningen - Leiden is afgewezen omdat Raatgever van een voorliggende voorziening (Algemene Arbeidsongeschiktheidswet) gebruik kan maken. Dit besluit berust mede op een advies van de GG en GD van de Gemeente. Aan dat advies is geen onderzoek van de zoon van Raatgever of overleg met dr Muradin voorafgegaan.

(iii) Raatgever heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. Het bezwaarschrift is behandeld in een vergadering van de Commissie voor de bezwaarschriften Algemene Bijstandswet van 24 januari 1994. Raatgever heeft zich daarbij doen bijstaan door haar raadsvrouwe mr R. Germs.

(iv) Bij besluit van 1 februari 1994 hebben burgemeester en wethouders het bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit van 15 april 1993 herzien, met dien verstande dat aan Raatgever gedurende de periode van 1 juli 1993 tot 1 september 1994 bijstand wordt toegekend voor de kosten van manuele therapie en aan haar gedurende die periode voor de in verband met die therapie gemaakte reiskosten Groningen-Leiden bijstand wordt verleend ten bedrage van f 0,35 per kilometer. Daarbij hebben burgemeester en wethouders continuering van de bijstand voor de therapie afhankelijk gesteld van het oordeel van een erkend deskundige ten aanzien van de vraag of de behandeling kan worden overgenomen door een erkende instelling.

(v) Mr Germs heeft Raatgever ter zake van de door haar verleende rechtsbijstand een bedrag van f 2385,25 in rekening gebracht. De Gemeente heeft deze kosten niet aan Raatgever vergoed.

3.2. Raatgever vordert in dit geding vergoeding van voormelde kosten van rechtsbijstand. Aan die vordering heeft zij ten grondslag gelegd dat de Gemeente gehouden is deze kosten te vergoeden, nu deze het gevolg zijn van onrechtmatig handelen van de Gemeente die de hiervóór in 3.1 onder (ii) vermelde beslissing heeft genomen en naderhand - naar aanleiding van het bezwaarschrift - heeft herzien.

De Kantonrechter heeft de vordering toegewezen.

3.3. In hoger beroep heeft de Gemeente primair aangevoerd dat Raatgever in haar vordering niet-ontvankelijk dient te worden verklaard omdat zij bezwaar en beroep had kunnen instellen tegen de weigering van de Gemeente de kosten van rechtsbijstand te vergoeden.

De Rechtbank heeft dit beroep op niet-ontvankelijkheid verworpen (rov. 6.1-6.6). Vervolgens heeft zij geoordeeld dat het primaire besluit van 15 april 1993 is te kwalificeren als een onrechtmatige daad van de Gemeente jegens Raatgever, dat deze onrechtmatige daad aan de Gemeente kon worden toegerekend, zodat de Gemeente jegens Raatgever aansprakelijk is voor de door haar geleden schade (rov. 7.1). Op grond van art. 6:96 lid 2, aanhef en onder b en c, BW behoren, aldus de Rechtbank, tot die schade tevens redelijke kosten van rechtsbijstand, indien het inschakelen van rechtsbijstand redelijk was (rov. 7.2). De Rechtbank acht geen termen aanwezig het Besluit proceskosten bestuursrecht analoog toe te passen (rov. 7.3). Na te hebben geoordeeld dat het inroepen van rechtsbijstand door Raatgever redelijk was (rov. 7.4) en dat ook de hoogte van die kosten redelijk was (rov. 7.5), heeft de Rechtbank het vonnis van de Kantonrechter bekrachtigd.

3.4. Onderdeel 1 keert zich tegen de verwerping door de Rechtbank in haar rechtsoverwegingen 6.1-6.6 van het beroep van de Gemeente op niet-ontvankelijkheid. De onderdelen 2 en 3 keren zich tegen het oordeel van de Rechtbank dat de gevorderde kosten van rechtsbijstand voor vergoeding in aanmerking komen, en de voor dat oordeel gegeven motivering.

3.5.1. Onderdeel 1 strekt ten betoge dat de taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter meebrengt dat de burgerlijke rechter niet treedt in een vordering tot schadevergoeding, gebaseerd op onrechtmatigheid van een beschikking waartegen een bestuursrechtelijke rechtsgang openstond, indien het betrokken bestuursorgaan vergoeding van deze schade heeft afgewezen en een dergelijke afwijzing een besluit of weigering oplevert waartegen in beginsel bezwaar en beroep op de bestuursrechter openstaat. Nu in het onderhavige geval een andere met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan, te weten bezwaar tegen de fictieve weigering van de Gemeente om de door Raatgever gemaakte kosten van rechtsbijstand te vergoeden en, na ongegrondbevinding van het bezwaar, beroep op de bestuursrechter, en nu de redelijke termijn voor het maken van bezwaar tegen die weigering ongebruikt is verstreken, had de vordering van Raatgever moeten worden afgewezen omdat het (zuivere) schadebesluit van de Gemeente formele rechtskracht heeft verkregen, aldus het onderdeel.

3.5.2. Tegen de achtergrond van de door de bestuursrechters ontwikkelde rechtspraak inzake de bevoegdheid van de algemene dan wel bijzondere bestuursrechter om kennis te nemen van een beroep tegen een zuiver schadebesluit (zie onder meer ABRRS 6 mei 1997, , CRvB 24 juli 1994, en 133, CBB 19 februari 1997, , en CvBSf 23 mei 1996, JB 1996, 177) stelt het onderdeel aldus de vraag aan de orde of voormelde bevoegdheid meebrengt dat een burger die geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om bezwaar te maken tegen een voor bezwaar en beroep vatbaar zuiver schadebesluit waarbij is geweigerd vergoeding toe te kennen voor beweerdelijk door een onrechtmatig besluit veroorzaakte schade, door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, indien hij diezelfde schadevergoeding vervolgens vordert in een civiele procedure.

3.5.3. Te dien aanzien geldt het volgende. Het bepaalde in art. 112 Gr.w brengt mee dat de burgerlijke rechter bevoegd is kennis te nemen van vorderingen waaraan de eiser, zoals ook in het onderhavige geval, ten grondslag heeft gelegd dat jegens hem een onrechtmatige daad is gepleegd. Uitgangspunt is evenwel dat ook in een zodanig geval de eiser door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, wanneer, kort gezegd, de bestuursrechter voldoende rechtsbescherming biedt (HR 28 februari 1992, nr. 14635, NJ 1992, 687). De taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter brengt tevens mee dat moet worden uitgegaan van de geldigheid van een besluit van een bestuursorgaan indien daartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang hetzij niet is gebruikt, hetzij niet tot vernietiging van het besluit heeft geleid (kort gezegd: het beginsel van de formele rechtskracht): zie onder meer HR 2 juni 1995, nr. 15720, NJ 1997, 164.

Er is evenwel goede grond om een uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht te aanvaarden voor zuivere schadebesluiten als evenbedoeld. Indien de rechtbank het beroep tegen een besluit gegrond verklaart, kan zij, op verzoek van een partij, de door haar aangewezen rechtspersoon veroordelen tot vergoeding van de schade die deze partij lijdt, aldus art. 8:73 Awb. De regeling van art. 8:73 heeft niet ten doel een vordering tot schadevergoeding bij de burgerlijke rechter uit te sluiten. De niet-exclusiviteit van de regeling van art. 8:73 blijkt allereerst uit de inrichting van de regeling zelf. De rechter kan, blijkens de bewoordingen van lid 1, uitsluitend op verzoek van een partij de door haar aangewezen rechtspersoon veroordelen tot vergoeding van schade, die die partij lijdt. Daarin ligt besloten dat die partij ook een verzoek achterwege kan laten en de voorkeur kan geven aan een vordering bij de burgerlijke rechter. Bovendien is in art. 8:73 de mogelijkheid opengelaten dat de bestuursrechter tot de conclusie komt dat niet hij, maar de burgerlijke rechter beter over de vordering tot schadevergoeding kan oordelen: de bevoegdheid van de bestuursrechter te dezen is geformuleerd als een discretionaire bevoegdheid. Ook uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling blijkt ondubbelzinnig dat het niet wenselijk werd geacht de mogelijkheid van een schadevergoedingsvordering bij de burgerlijke rechter uit te sluiten en dat de voorkeur eraan werd gegeven de rechtsontwikkeling af te wachten (Parl. Gesch. Awb, Tweede Tranche, blz. 473-480).

Naast de niet als exclusief bedoelde regeling van art. 8:73, die voor een partij de mogelijkheid openlaat om zich ter zake van schadevergoeding tot de burgerlijke rechter te wenden, bestaat voor een belanghebbende de mogelijkheid ter zake van de door hem verlangde schadevergoeding een voor bezwaar en beroep vatbaar schadebesluit uit te lokken, indien aan de vereisten daarvoor is voldaan. Die mogelijkheid staat voor een belanghebbende ook open indien een verzoek tot vergoeding van schade op de voet van art. 8:73 niet (meer) mogelijk is omdat het verzoek niet tijdens de beroepsprocedure tegen het schadeveroorzakende besluit is gedaan. De rechtspraak van de bestuursrechters heeft na inwerkingtreding van de Awb op 1 januari 1994 bewerkstelligd dat de reikwijdte van het voor bezwaar en beroep vatbare zuivere schadebesluit aanzienlijk is vergroot.

Zoals hiervóór is uiteengezet is het de bedoeling van de wetgever geweest, welke bedoeling in art. 8:73 tot uitdrukking is gebracht, om bij gegrondbevinding van het beroep aan een partij de keuze te laten in een bestuursrechtelijke procedure schadevergoeding te verzoeken dan wel zich te dier zake tot de burgerlijke rechter te wenden. Het zou niet met deze keuzevrijheid stroken om voor een partij die zich tot een bestuursorgaan heeft gewend teneinde schadevergoeding te verkrijgen en die in reactie op dat verzoek een voor bezwaar en beroep vatbaar zuiver schadebesluit heeft verkregen - welke mogelijkheid, zoals gezegd, na de inwerkingtreding van de Awb aanzienlijk is verruimd -, met een beroep op het beginsel van de formele rechtskracht de toegang tot de burgerlijke rechter te blokkeren. Er is geen grond om hierover anders te oordelen indien het verzoek door het bestuursorgaan terecht als een aanvraag aangemerkt is, nu hiervoor niet is vereist dat het verzoek berust op een welbewuste en uitdrukkelijke keuze voor de bestuursrechtelijke rechtsgang en voorts uit het hiervoor overwogene volgt dat de partij de keuze tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter niet reeds in dat stadium behoeft te maken. Zo de ontwikkeling van de rechtspraak op het stuk van het zuivere schadebesluit zou nopen tot aanpassing van de regeling inzake afbakening van de bevoegdheden van de bestuursrechter en de burgerlijke rechter, dan ligt daar niet een taak voor de rechter - een dergelijke aanpassing gaat immers zijn rechtsvormende taak te buiten - maar voor de wetgever.

3.5.5. Het in 3.5.4 overwogene leidt tot de slotsom dat een uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht voor zuivere schadebesluiten als vorenbedoeld moet worden aanvaard in dier voege dat ook indien bij zulk een besluit afwijzend is beslist op een op onrechtmatig besluit gegrond verzoek tot schadevergoeding, de eiser niet op grond daarvan door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in een op dezelfde grondslag ingestelde vordering tot vergoeding van schade. Heeft de bestuursrechter in eerste of enige instantie evenwel eenmaal het beroep tegen een schadebesluit als hierbedoeld ongegrond verklaard - tot welk geval de Hoge Raad zich thans beperkt -, dan zal de eiser door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk verklaard dienen te worden in een vordering tot schadevergoeding die betrekking heeft op hetzelfde onrechtmatige besluit als waarop het zuivere schadebesluit betrekking had. Op deze wijze wordt een voor de praktijk eenvoudig te hanteren maatstaf geboden voor de afbakening van de bevoegdheid van de burgerlijke rechter en de bestuursrechter terzake die strookt met de taakverdeling tussen hen.

3.5.6. Het in 3.5.5 overwogene brengt mee dat in het midden kan blijven of de weigering van de Gemeente om de door Raatgever gemaakte kosten van rechtsbijstand te vergoeden, moet worden aangemerkt als een zuiver schadebesluit als vorenbedoeld. Immers, indien zulks zou moeten worden aangenomen, geldt daarvoor hetgeen hiervóór in 3.5.4 en 3.5.5 is overwogen. Zou aangenomen moeten worden dat van een zodanig besluit geen sprake is, dan geldt, gelet op het in 3.5.4 en 3.5.5 overwogene, eens te meer dat voor Raatgever de toegang tot de burgerlijke rechter niet geblokkeerd mag worden.

3.5.7. Onderdeel 1 kan derhalve niet tot cassatie leiden.

3.6.1. Onderdeel 2 keert zich tegen rov. 7.2. Het strekt ten betoge dat op het voetspoor van de jurisprudentie van de bestuursrechter moet worden aangenomen dat, behoudens het geval dat de primaire besluitvorming dermate ernstige gebreken vertoonde dat gezegd moet worden dat een bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig besluit heeft genomen dan wel wanneer sprake is van een bijzonder geval, de in de bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten van rechtsbijstand niet dienen te worden aangemerkt als redelijke kosten ter vaststelling van schade en aansprakelijkheid als bedoeld in art. 6:96 lid 2 onder b BW dan wel als redelijke kosten ter verkrijging van voldoening buiten rechte als bedoeld in art. 6:96 lid 2 onder c BW.

3.6.2. Het onderdeel faalt. De Rechtbank heeft in rov. 7.1 - in cassatie onbestreden - geoordeeld dat het primaire besluit van 15 april 1993 is te kwalificeren als een onrechtmatige daad van de Gemeente jegens Raatgever die aan de Gemeente kan worden toegerekend. Dit brengt mee dat de Gemeente verplicht is de dientengevolge door Raatgever geleden schade te vergoeden. Van die schade maken deel uit de kosten van de door Raatgever ingeroepen rechtsbijstand, nu - naar in cassatie onbestreden is - zowel het inroepen van die bijstand als de kosten daarvan redelijk zijn. Anders dan onderdeel 2 betoogt, bestaat er geen grond om voor de toewijsbaarheid van een vordering tot vergoeding van de in de bezwaarfase gemaakte kosten van rechtsbijstand aanvullende eisen te stellen, die niet hun grondslag vinden in de regels die in het algemeen gelden voor de toewijsbaarheid van een vordering tot schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad.

Anders dan onderdeel 3 kennelijk betoogt, leidt ook de omstandigheid dat in de geschiedenis van de totstandkoming van art. 8:75 Awb tot uitdrukking is gebracht dat de in een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten in beginsel voor rekening van de belanghebbende moeten blijven en slechts in bijzondere gevallen voor vergoeding in aanmerking dienen te komen, niet tot een ander oordeel van de burgerlijke rechter dan hiervoor is gegeven. Daarbij kan nog worden gewezen op het volgende. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van art. 8:75 heeft de wetgever zich vooralsnog bewust onthouden van regelgeving met betrekking tot kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase en regelend optreden afhankelijk gesteld van de rechtsontwikkeling (zie Parl. Gesch. Awb, Tweede Tranche, blz. 489-491). De wetgever heeft zich voorts op het standpunt gesteld "dat de regeling die is getroffen voor de kosten van bijstand tijdens de procedure voor de rechtbank niet in aanmerking komt voor de bezwaarschriftprocedure. Wellicht zou dat tot een te vergaande kostenveroordeling leiden. Een uitsluiting van die kosten is ook niet goed mogelijk, omdat er in een aantal gevallen duidelijke redenen kunnen zijn om die kosten wel te vergoeden. Dit punt moet dus aan de rechter worden overgelaten." (Parl. Gesch. Awb, t.a.p., blz. 498, rechter kolom).

Op dit een en ander stuit onderdeel 3 af.

3.7. Nu het middel in het principale beroep faalt, komt het voorwaardelijk ingestelde incidentele beroep niet aan de orde.

4. Beslissing

De Hoge Raad:

verwerpt het principale beroep;

veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van Raatgever begroot op f 3590 in totaal, waarvan f 3.480 op de voet van art. 57b Rv. te voldoen aan de griffier, en f 110 te voldoen aan Raatgever.

[Mening]

Conclusie plv. P-G mr. Mok:

1. Feiten

1.1. Eiseres van cassatie, de gemeente, heeft sedert 1987 bijzondere bijstand ingevolge de Algemene bijstandswet verstrekt aan verweerster in cassatie, mevrouw R.

Deze bijstand was bedoeld ter dekking van de behandel- en reiskosten die R. maakte voor de behandeling van haar ernstig gehandicapte zoon door een manueel therapeut in Leiden.

1.2. Bij besluit van 15 april 1993 hebben B & W van de gemeente beslist dat R. na 1 juli 1993 geen bijstand meer zou ontvangen voor de behandelkosten. Ook de aanvraag voor reiskosten G.-Leiden is afgewezen, aangezien betrokkene op een andere voorziening kon terugvallen NOOT 1 (bestr. vonnis, ro. 3.2).

1.3. R. heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. NOOT 2

Het bezwaarschrift is mondeling behandeld op 25 januari 1994. NOOT 3 In de bezwaarprocedure is R. bijgestaan door haar advocate, mr. Germs.

1.4. B & W hebben het bezwaar op 1 februari 1994 gedeeltelijk gegrond verklaard. NOOT 4 Daarbij hebben zij het besluit van 15 april 1993 herzien in die zin dat de vergoeding van behandel- en reiskosten werd voortgezet tot 1 september 1994.

Een eventuele continuering van de bijstand voor de therapie hebben B & W afhankelijk gesteld van het oordeel van een deskundige over de vraag of de behandeling kon worden overgenomen door een erkende instelling.

1.5. Voor de kosten van de door haar verleende juridische bijstand heeft mr. Germs aan R. een bedrag van f 2385 in rekening gebracht.

De gemeente heeft geweigerd R. deze kosten te vergoeden (bestreden vonnis ro. 5). Van een expliciete weigering blijkt overigens niet. R. heeft vergoeding van de kosten verzocht en de gemeente is daar kennelijk niet op ingegaan. NOOT 5

2 Verloop procedure

2.1. R. heeft de gemeente gedagvaard voor de kantonrechter te Groningen. Zij heeft betaling gevorderd van genoemd bedrag van f 2385 aan kosten van rechtsbijstand alsmede de wettelijke rente met ingang van 28 april 1994 en bijkomende kosten. NOOT 6

Volgens R. had de gemeente onrechtmatig gehandeld door te beslissen overeenkomstig het besluit van 15 april 1993. Deze onrechtmatigheid volgde uit de gebleken noodzaak tot herziening van dit besluit. De kosten die R. had moeten maken teneinde dit onrecht te herstellen waren derhalve het gevolg van een door de gemeente jegens haar gepleegde onrechtmatige daad.

2.2. De gemeente heeft zich tegen de vordering verweerd.

2.3. Bij vonnis van 22 november 1995 heeft de kantonrechter overwogen dat het ontbreken van een overgangsperiode in het besluit van 15 april 1993 getuigde van een onzorgvuldige belangenafweging.

De op grond van de Awb beperkte mogelijkheid tot proceskostenveroordeling stond niet in de weg aan verhaal langs civielrechtelijke weg van de gevorderde kosten, als vermogensschade.

De kantonrechter achtte het inroepen van juridische bijstand alsmede de omvang van de kosten in de gegeven omstandigheden redelijk en wees de vordering toe.

2.4.1. De gemeente is van dit vonnis in hoger beroep gekomen bij de rechtbank te Groningen. Zij heeft o.m. betoogd dat de kantonrechter R. niet-ontvankelijk had moeten verklaren omdat deze een openstaande, met voldoende waarborgen omklede, rechtsgang niet had benut.

2.4.2. Bij vonnis van 28 november 1997 NOOT 7 heeft de rechtbank geoordeeld dat de grieven het geschil in volle omvang aan haar hadden voorgelegd (ro. 2).

Zij besliste dat R. in haar vordering ontvankelijk was (ro. 6.6).

2.4.3. De rechtbank achtte de handelwijze van de gemeente onzorgvuldig, aangezien B & W het primaire besluit hadden genomen op basis van (te) summiere informatie. Dit onzorgvuldige handelen kwalificeerde de rechtbank als een (toerekenbare) onrechtmatige daad (ro. 7.1).

De rechtbank oordeelde ten slotte dat de gevorderde kosten voldeden aan de dubbele redelijkheidstoets van art. 6:96 BW, zodat ze voor toewijzing in aanmerking kwamen (7.4-7.6).

2.5. Tegen dit vonnis heeft de gemeente - tijdig - beroep in cassatie ingesteld. Het beroep steunt op een middel dat uit drie onderdelen bestaat. NOOT 8

R. heeft voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingesteld. Het incidentele middel bestaat uit twee, in subonderdelen onderscheiden, onderdelen.

3. Inleiding

3.1. In deze zaak wordt de Hoge Raad een principiële vraag voorgelegd, nl. of kosten, gemoeid met het - succesvol - indienen en verdedigen van een bezwaarschrift tegen een besluit van een overheidslichaam, bij wege van vordering uit onrechtmatige daad voor de burgerlijke rechter op dat lichaam verhaald kunnen worden. NOOT 9

Die vraag hangt samen de "Een ramp, een absolute ramp"-uitspraak NOOT 10 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. NOOT 11

3.2. De uitdrukking "Een ramp, een absolute ramp" had betrekking op de toegenomen onduidelijkheid over de taakverdeling tussen de burgerlijke en de bestuursrechter, speciaal op het stuk van schadevergoeding. De raadsman van R. schrijft hierover in zijn schriftelijke toelichting NOOT 12:

"Hoe dan ook, het huis van rechtsbescherming dat is gebouwd op het grensgebied tussen het civiele en het bestuursrecht begint een zodanig onduidelijk gangenstelsel te vertonen dat het niet langer op de weg van de civiele rechter ligt om daarin weer een nieuwe structuur aan te brengen. Het woord is thans aan de wetgever, die daar overigens ook druk doende mee is. In de vierde of in de vijfde tranche van de Algemene wet bestuursrecht zal vermoedelijk de knoop worden doorgehakt."

3.3.1. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 20 februari 1998, NJ 1998, 526 (ARB) overwogen:

"Wanneer een besluit van een bestuursorgaan (het primaire besluit) op grond van een daartegen gemaakt bezwaar door dat bestuursorgaan wordt herroepen en, voor zover nodig, wordt vervangen door een nieuw besluit, zal het van de redenen die daartoe hebben geleid, en de omstandigheden waaronder het primaire besluit tot stand is gekomen, afhangen of het nemen van het primaire besluit onrechtmatig moet worden geacht in de zin van art. 6:162 BW en, zo ja, of deze daad aan het betrokken overheidslichaam kan worden toegerekend. Indien, zoals in het onderhavig geval, het primaire besluit berust op een onjuiste uitleg van de wet en derhalve onrechtmatig is, moet dit onrechtmatig handelen in ieder geval aan het betrokken overheidslichaam worden toegerekend. In dat geval is immers sprake van een oorzaak welke - in de bewoordingen van art. 6:162 lid 3 BW - naar de in het verkeer geldende opvattingen voor rekening van dat lichaam komt."

3.3.2. Het feit dat een overheidsorgaan, in een bezwaarprocedure, een eerder besluit ten gunste van de burger herziet, impliceert inderdaad niet dat het eerdere besluit onrechtmatig was. Het is mogelijk dat het overheidsorgaan een keus had en, na het bezwaarschrift, bij nader inzien besloten heeft dat van een keuzemogelijkheid een ander, voor de betrokken burger gunstiger, gebruik kan gemaakt kon worden.

Een dergelijke situatie doet zich hier echter niet voor. De rechtbank heeft (ro. 7.1), in cassatie onbestreden, beslist dat het primaire besluit van de gemeente NOOT 13 als een onrechtmatige daad van de gemeente jegens R. moet worden beschouwd.

3.4. Doordat er (zie hiervóór, § 1.5.) geen duidelijkheid bestaat over de grondslag van het verzoek van R. aan de gemeente om haar rechtsbijstandskosten te vergoeden, is ook de weigering van de gemeente moeilijk te kwalificeren.

Indien R. bijzondere bijstand ter dekking van die kosten heeft verzocht, is de weigering (ook de fictieve weigering) een bestuursrechtelijk besluit. Heeft R. de vergoeding echter gevraagd als consequentie van de omstandigheden dat de gemeente haar primaire besluit had herzien, terwijl R. kosten had moeten maken om de gemeente zover te krijgen, dan kan men de weigering die kosten te vergoeden aanmerken als een feitelijke handeling. NOOT 14 De rechtbank heeft zich klaarblijkelijk op dit laatste standpunt gesteld (ro. 6.1).

3.5. De vraag of een burger aanspraak heeft of vergoeding van kosten die hij, in een geschil met een overheidslichaam, in het voorstadium van een procedure bij de bestuursrechter heeft gemaakt is ook aan de orde in twee andere momenteel bij de Hoge Raad aanhangige zaken.

In de eerste van die zaken (C 98/322 HR) heb ik op 3 september 1999 conclusie genomen. De casuspositie daarvan wijkt betrekkelijk sterk af van die in de onderhavige. In de conclusie in de zaak C 98/322 HR heb ik onder meer betoogd:

"Dat het overheidsorgaan in de procedure voor de bestuursrechter niet tot vergoeding van de kosten wegens deskundige bijstand in het voorbereidingsstadium veroordeeld kan worden, sluit geenszins uit dat de burgerlijke rechter in een procedure uit onrechtmatige overheidsdaad wel vergoeding van zulke kosten toekent. Daar is overigens, bij de totstandkoming van het huidige art. 8:75 Awb, zoals uit de parlementaire geschiedenis van de "tweede tranche" van die wet blijkt, ook rekening mee gehouden. NOOT 15"

In de tweede zaak (C 98/130), die sterker op de onderhavige lijkt, neem ik heden eveneens conclusie.

4. Bespreking van het principale middel

4.1.1. Onderdeel 1 klaagt over ro. 6 van het bestreden vonnis, waarin de rechtbank oordeelt dat R. ontvankelijk is in haar vordering.

4.1.2. Volgens de rechtbank had de gemeente in haar verweer niet een bepaald besluit genoemd waartegen bezwaar en beroep mogelijk was geweest, maar had ook een administratieve procedure gevolgd kunnen worden tegen het uitblijven van een besluit van de gemeente omtrent de vergoeding van R. kosten (ro. 6.1).

De uit art. 8:73 Awb voortvloeiende bevoegdheid van de administratieve rechter terzake is echter discretionair (ro. 6.2). Uit de wetsgeschiedenis volgt volgens de rechtbank dat art. 8:73 Awb belanghebbenden de vrije keus laat deze weg te bewandelen of zich tot de civiele rechter te wenden (ro. 6.3, 6.4).

Inmiddels heeft de bestuursrechter het begrip besluit zo ruim geïnterpreteerd dat daaronder ook het zuivere schadebesluit valt; een ontwikkeling die de wetgever echter niet had voorzien (ro. 6.5). In het verlengde van de door de wetgever aan de burger gegeven keuzemogelijkheid achtte de rechtbank de leer van de niet-ontvankelijkheid van vorderingen waartegen een (met voldoende waarborgen omklede) rechtsgang heeft opengestaan, in het onderhavige geval niet toepasselijk (ro. 6.6).

4.1.3. Volgens het onderdeel brengt de taakverdeling tussen de administratieve en de burgerlijke rechter mee dat de laatste niet treedt in de beoordeling van een vordering als de onderhavige, indien tegen de onrechtmatige bestuursbeslissing een met voldoende waarborgen omklede (administratieve) rechtsgang heeft opengestaan.

Aangezien R. de redelijke termijn voor bezwaar tegen de (fictieve) weigering van de gemeente tot betaling van schadevergoeding ongebruikt heeft laten verstrijken, zou de rechtbank R. vordering hebben moeten afwijzen op grond van de formele rechtskracht van het besluit van de gemeente, althans zou de rechtbank R. niet-ontvankelijk hebben moeten verklaren onder verwijzing naar de administratieve rechter ingevolge art. 96a Rv.

4.1.4.1. De gedachte die aan het middel ten grondslag ligt, lijkt mij dat de door de rechtbank (ro. 6.3) uit de parlementaire geschiedenis van de Awb afgeleide vrije keuze een verzoek tot schadevergoeding hetzij bij de bestuursrechter, hetzij bij de burgerlijke rechter in te dienen, niet meer bestaat, zodra sprake is van een zelfstandig (of zuiver) schadebesluit.

4.1.4.2. Voorts beschouwt het middel elk verzoek aan een overheidsorgaan om bepaalde kosten te vergoeden als een verzoek een zelfstandig schadebesluit vast te stellen. Zulk een verzoek betekent vervolgens de totstandkoming van een zelfstandig schadebesluit, want ook het door het overheidsorgaan niet reageren - zoals in de onderhavige zaak - zou, als fictieve weigering, als een zodanig besluit moeten worden aangemerkt.

Dat zou betekenen dat een belanghebbende zich niet meer tot de burgerlijke rechter zou kunnen wenden, behalve wellicht door rauwelijks te dagvaarden. Die laatste oplossing is in mijn ogen echter formalistisch en onacceptabel. Het gaat niet aan om degene die een bepaalde kostenvergoeding van de overheid wil hebben en begint dit informeel te verzoeken, een rechtsgang te ontzeggen die degene die nauwelijks dagvaardt wel tot zijn beschikking zou hebben. NOOT 16

4.1.4.3. Op zichzelf zijn er valide argumenten om te verdedigen dat de bestuursrechter altijd zou moeten oordelen over vorderingen tot schadevergoeding van de overheid als de onderhavige. NOOT 17

In de huidige wettelijke situatie lijken er echter voor belanghebbenden weinig of geen mogelijkheden te bestaan om een dergelijke vergoeding door de bestuursrechter toegewezen te krijgen.

4.1.4.4. Op art. 8:73 Awb kan een belanghebbende in een situatie als die van deze zaak geen beroep doen. De vordering geldt alleen als er beroep bij de bestuursrechter is ingesteld tegen een voor beroep vatbaar besluit. NOOT 18 Zulk een besluit is er in de hoofdzaak echter niet. Daarin is de gemeente immers aan het bezwaar van R. tegemoet gekomen.

Wet zou R., althans in de aan het middel ten grondslag liggende visie, bezwaar en vervolgens (zo nodig) beroep bij de bestuursrechter tegen de fictieve weigering van schadevergoeding kunnen instellen.

4.1.4.5. Die laatste weg lijkt echter geen uitkomst te bieden. Tot dusverre heeft de bestuursrechter zich op het standpunt gesteld dat de kosten van rechtsbijstand, gemaakt tijdens de bezwaarfase, niet voor vergoeding in aanmerking komen. NOOT 19 Art. 8:75 AWB en de uitwerking daarvan in het Besluit proceskosten bestuursrecht NOOT 20 (zie hierover afd. 4.3. van deze conclusie) laten hem ook nauwelijks een andere keus.

Daarbij moet men bedenken dat de bestuursrechter er (thans) van kan uitgaan dat een gelaedeerde van schade die hij op grond van het bestuursrecht niet vergoed kan krijgen, voor de burgerlijke rechter vergoeding kan eisen. NOOT 21

4.1.4.6. Naar de opvatting van de Hoge Raad, m.n. tot uitdrukking komend in het arrest-Changoe NOOT 22, kan een belanghebbende die schadevergoeding van een overheidslichaam vordert, zich voor aanvullende rechtsbescherming tot de burgerlijke rechter wenden. Dat is alleen anders indien de bestuursrechter voldoende rechtsbescherming biedt. Ten aanzien van de tijdens de bezwaarfase gemaakte kosten is dat echter, zoals in de vorige paragraaf bleek, niet het geval.

De rechtbank heeft R. daarom terecht ontvankelijk geacht.

4.1.4.7. Desondanks zou een vordering bij de burgerlijke rechter kunnen afstuiten op de formele rechtskracht van de weigering van de gemeente de litigieuze kosten te vergoeden, indien die weigering als besluit moet worden aangemerkt.

Ik meen echter dat hier van een dergelijk besluit geen sprake is. Volgens art. 1:3 Awb is een besluit "een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling." Voor de toepassing van de wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep stelt art. 6:2 Awb het niet tijdig nemen van een besluit (fictieve weigering) met een besluit gelijk.

Uit de beslissing van de AbRvS in de zaak-Van Vlodrop (zie hiervóór, noot 11) is echter af te leiden dat de Afdeling voor een zelfstandig schadebesluit bepaalde eisen stelt. Daartoe behoort schriftelijke vastlegging van de weigering schadevergoeding te betalen. NOOT 23 Ik zou menen dat men het door een overheidsorgaan niet reageren op een informeel verzoek om vergoeding van bepaalde kosten, in beginsel niet kan aanmerken als een zelfstandig schadebesluit, waaraan formele rechtskracht kan toekomen.

4.1.5. Op het voorgaande stuit het onderdeel af.

4.2.1. Onderdeel 2 klaagt over het oordeel van de rechtbank over de toepassing van de maatstaf van art. 6:96 BW (ro. 7.2).

Het onderdeel betoogt, onder verwijzing naar administratieve rechtspraak, dat de gevorderde kosten niet onder de in art. 6:96, lid 2, sub b of c, BW bedoelde kosten vallen, behoudens indien de primaire besluitvorming zo gebrekkig was dat gezegd moet worden dat het bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig besluit heeft genomen, althans indien sprake is van een bijzonder geval. Een andere opvatting zou tot een onaanvaardbare tegenstelling tussen de opvattingen van de administratieve en de burgerlijke rechter leiden.

Ook indien de rechtbank haar oordeel baseert op de opvatting dat de administratieve rechter de mogelijkheid van vergoeding van kosten tijdens de bezwaarfase onder het voor inwerkingtreding van de Awb geldende recht anders beoordeelde, is dit oordeel onjuist, althans onvoldoende gemotiveerd, aldus het onderdeel.

4.2.2.1. Zoals bleek volgt uit de rechtspraak van de Hoge Raad (o.m. het arrest-Changoe, zie noot 22) dat een belanghebbende die schadevergoeding van een overheidslichaam vordert, zich voor aanvullende rechtsbescherming tot de burgerlijke rechter kan wenden.

Dat betekent dat zulk een belanghebbende op grond van een uitspraak van de burgerlijke rechter een schadevergoeding toegewezen kan krijgen, die de bestuursrechter hem niet zou (kunnen) toekennen. Daarbij past niet te spreken van een onaanvaardbare tegenstelling tussen de opvattingen van de administratieve en de burgerlijke rechter.

4.2.2.2. Uit de wetsgeschiedenis van de Awb blijkt duidelijk dat de wetgever zich gerealiseerd heeft dat tussen de opvattingen van de administratieve en de civiele rechter over de mogelijkheid van vergoeding van schade verschillen kunnen bestaan.

Dat de civiele rechter zich zou moeten richten naar de opvattingen van de bestuursrechter blijkt daaruit niet. De wetgever ging er eerder van uit dat het primaat ligt bij het oordeel van de civiele rechter (gelet op diens "bijzondere expertise" op het terrein van het schadevergoedingsrecht). Het was niet de bedoeling van de wetgever verandering te brengen in het geldende, materiële schadevergoedingsrecht. NOOT 24

4.2.2.3. Dat overigens velen het verschil van opvatting tussen de - kennelijk mede door de afhoudende uitlatingen in de parlementaire geschiedenis NOOT 25 geïnspireerde - bestuursrechter ende civiele rechter onwenselijk achten, heeft niet tot gevolg dat het oordeel van de rechtbank in het bestreden vonnis onjuist of of onvoldoende begrijpelijk zou zijn.

4.2.2.4. Ik zie geen grond waarop de civiele rechter bij de toetsing van de gevorderde kosten aan art. 6:96, lid 2, BW gebonden zou zijn aan het (terughoudende) oordeel van de bestuursrechter over de mogelijke vergoeding van deze kosten. Zulk een binding zou zich ook niet verdragen met de gedachte van aanvullende rechtsbescherming. NOOT 26

De uit het bestreden vonnis blijkende opvatting van de burgerlijke rechter over de mogelijkheid van vergoeding van kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase is trouwens niet nieuw. Ook vóór de inwerkingtreding van de Awb NOOT 27 toetste de civiele rechter op deze wijze. NOOT 28

4.2.2.5. Wanneer de wet de term "schade" gebruikt, zoals in art. 6:162, moet daaraan volgens Hartkamp NOOT 29 de gewone betekenis worden toegekend, die het woord in het spraakgebruik heeft. Dat is: het feitelijke nadeel dat voor iemand uit een gebeurtenis voortvloeit.

De rechtbank heeft feitelijk en gemotiveerd vastgesteld dat het inroepen van rechtsbijstand door R. redelijk was (ro. 7.4). Voorts heeft zij vastgesteld dat ook de hoogte redelijk was (ro. 7.5).

4.2.2.6. Het vermogen van R. is daardoor met het bedrag dat zij aan haar advocate heeft moeten voldoen, verminderd, hetgeen niet zou zijn gebeurd indien de gemeente in haar primaire besluit zou hebben beslist hetgeen zij thans in de bezwaarfase heeft beslist.

Op grond van art. 6:162, lid 1, is de gemeente daarom - nu niet gebleken is dat een andere rechtsregel daaraan in de weg staat - gehouden die schade te vergoeden.

4.2.2.7. Het onderdeel is vergeefs voorgesteld.

4.3.1. Onderdeel 3 is gericht tegen de opvatting van de rechtbank (ro. 7.3) dat aan (het forfaitaire stelsel van) het Besluit proceskosten bestuursrecht NOOT 30 geen analoge toepassing moet worden gegeven.

Volgens het middel is dit oordeel van de rechtbank onjuist, althans onvoldoende gemotiveerd, nu de wetgever de onwenselijkheid van (analoge) toepassing juist baseerde op zijn oordeel dat de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase, behoudens de in onderdeel 2 bedoelde uitzonderingen, helemaal niet voor vergoeding in aanmerking zouden moeten komen.

4.3.2.1. De wetgever heeft uitdrukkelijk als zijn mening gegeven dat vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase niet zou kunnen plaatsvinden op de voet van art. 8:75Awb, maar dat dit (slechts) "mogelijk is via de weg van toekenning van schadevergoeding door de administratieve rechter of de burgerlijke rechter". NOOT 31

M.i. kan men hieruit afleiden dat de wetgever het oordeel over de mogelijkheid van vergoeding en de omvang van deze kosten aan de rechter heeft willen overlaten, en dat (analoge) toepassing van het Besluit uitdrukkelijk niet de bedoeling was. Dat de (civiele) rechter over dit onderwerp wellicht iets ruimere opvattingen heeft dan de wetgever en de administratieve rechter, maakt het voorgaande niet anders.

4.3.2.2. Dat er, zoals de gemeente heeft meegedeeld NOOT 32, een "wetsontwerp aanhangig" (ik dacht: een voorontwerp is opgesteld) NOOT 33 zou zijn dat een beperkte regeling in de Awb wil brengen tot vergoeding van in het voorbereidend- en bezwaarstadium gemaakte kosten van juridische bijstand, is in het geding zonder belang.

Op een voorontwerp en zelfs op een wetsvoorstel wordt niet geanticipeerd, zeker niet als het materiële wijziging in het geldende recht wil brengen.

4.3.3. Ook het derde onderdeel faalt derhalve.

4.4. Aangezien geen van zijn onderdelen doel treft, kan het middel niet tot cassatie leiden. NOOT 34

5. Bespreking van het incidentele middel

5.1. Daar het middel voorwaardelijk is voorgesteld komt het in mijn opvatting over het lot van het principaal voorgestelde middel niet aan de orde.

Ik ga slechts kort op het incidentele middel in.

5.2.1. Onderdeel 1 meent dat de rechtbank ten onrechte aanvaardt dat in beginsel de mogelijkheid bestaat dat bij het uitblijven van een tijdige beslissing van de gemeente over de vergoeding van kosten, sprake kan zijn van een zuiver schadebesluit in de zin van art. 1:3 Awb.

5.2.2. Daargelaten of deze klacht berust op juiste lezing van het vonnis van de rechtbank, loopt het onderdeel, in zijn verschillende subonderdelen (1.2.-1.4.) al vast op gebrek aan feitelijke grondslag.

De rechtbank is nl. in geen geval van mening geweest dat in het onderhavige geding sprake is geweest van een zuiver schadebesluit, aangezien zij in dat geval had moeten oordelen dat dit besluit formele rechtskracht had, hetgeen zij niet heeft gedaan.

5.2.3. Het voorgaande neemt niet weg dat ik, zoals bleek, de opvatting van het onderdeel over de (formele) criteria waaraan een handeling van een overheidsorgaan moet voldoen, om (in het licht van de rechtspraak van de bestuursrechter) als zelfstandig schadebesluit te worden aangemerkt, deel.

5.2.4. Onderdeel 2 keert zich tegen het oordeel van de rechtbank (ro. 7.1) dat het handelen van de gemeente onrechtmatig was omdat de gemeente zich onvoldoende op de hoogte heeft gesteld alvorens het primaire besluit te nemen.

Volgens het middel volgt de onrechtmatigheid van het handelen reeds uit het feit dat de gemeente haar primaire besluit heeft herroepen omdat (ook) zij het in strijd achtte met de wet, althans met de zorgvuldigheid.

5.2.5. De gemeente heeft in feitelijke instanties juist betwist dat haar handelen onrechtmatig (onzorgvuldig) was. De (gedeeltelijke) herziening van het primaire besluit zou het gevolg zijn geweest van nader verkregen informatie.

Onder die omstandigheden mag niet worden aangenomen dat de gemeente de onzorgvuldigheid van haar handelen heeft erkend, en diende de rechtbank daarom te onderzoeken of het handelen van de gemeente onzorgvuldig was.

Het onderdeel stuit af op gebrek aan feitelijke grondslag.

6. Conclusie

De conclusie strekt tot verwerping van het principaal beroep, met veroordeling van de gemeente G. in de kosten.

Bijlage

Lijst van literatuur (voor zover niet genoemd in noot 34).

Borger, S./Winter, H.B./Schuiling, K.F., De bestuurlijke voorprocedure op kosten van de gemeente?, Gst 1996, p. 453-457

Buuren, P.J.J. van, Grenscorrectie tussen bestuursrecht en privaatrecht via het zelfstandig schadebesluit, NJB 1997, p. 759-763

Id., Zelfstandig schadebesluit Vlodrop, AB-Klassiek (1997), p. 457-462

Damen, L.J.A. Veranderingen in het bestuursprocesrecht, Trema 1998, p. 209-213, 241-249

Drupsteen, Th.G., Het zelfstandig schadebesluit en de ondragelijke lichtheid van de Nederlandse Grondwet, NJB 1997, p. 1596-1598

Ettekoven, B.J. van/Schueler, B., Een ramp, een absolute ramp, NJB 1998, p. 346-350

Frielink, K., Het zelfstandig schadebesluit: processuele problemen, NJB 1997, p. 1598

Haan, P. de/Drupsteen, Th.G./Fernhout, R., Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat II (1998), p. 390, 398, 558-567

Hartlief, T./Tjittes, R.P.J.L Aansprakelijkheid van de overheid voor vernietigde besluiten, A&V 1994, p. 1-7

Hennekens, H.Ph.J.A.M., De gemeente als rechtspersoon, Gst 1998, p. 433-442

Holter, B.A.W. ten, De herverkaveling van jurisdictie, NJB 1997, p. 1599

Hoogenboom, T., Onrechtmatig besluit en schade in het nieuwe bestuursrecht, in: Damenbundel (1996), p. 62, 63

Knoop, T., De Afdeling Bestuursrechtspraak gooit het roer om, Het zelfstandig schadebesluit: Koeman, N.S.J., Proceskosten voorprocedures: voorontwerp gepresenteerd, NTB 1998, p. 290-293

Kortmann, C.A.J.M. Constitutioneel recht (1997), p. 240 e.v.

Id., De Grondwet en de jurisprudentie inzake het zelfstandig schadebesluit, NJB 1997, p. 1327, 1328, Naschrift, p. 1599

Lourens, P., Vergoeding van proceskosten, in: Nieuw bestuursprocesrecht (1992), p. 216, 217

Minjon, O.H./Tjittes, R.P.J.L., Het zuivere schadebesluit: een koekoeksei in het nest van de burgerlijke rechter?, A&V 1997, p. 108-117

Mok, M.R./Tjittes, R.P.J.L., Formele rechtskracht en overheidsaansprakelijkheid, RMTh 1995, 383-404

Onrechtmatige daad, losbl., V.A, aant. 98 (L.J.A.Damen)

Polak, J.E.M., Kroniek van het algemeen deel van het bestuursrecht, NJB 1999, p. 440-444

Polak, J.M., Het zelfstandig schadebesluit, NJB 1997, p. 1326

Id., Burgerlijke rechter en/of bestuursrechter, NJB 1999, p. 958, 959

Ravels, B.P.M. van De Afdeling bestuursrechtspraak en het zuivere schadebesluit: geen schoonheidsprijs, NTB 1997, p. 55-65

Id., Kroniek schadevergoeding, NTB 1998, p. 37-41

Id., Noot bij ABRvS 29 november 1996 en ABRvS 18 februari 1997, -445

Id., Vergoeding van schade veroorzaakt door primaire besluiten, TAR 1995, p. 450-455

Rossum, A.A. van Rol burgelijk(e) recht(er) uitgespeeld?, WPNR 6290, 6292 (1997), p. 759-763, 791-797

Id., Herroepen onrechtmatig primair besluit in bezwaarschriftprocedure levert een onrechtmatige daad op, die tot schadevergoeding verplicht, NTBR 1998, p. 250-254

Id., Recente ontwikkelingen in het overheidsaansprakelijkheidsrecht, NJB 1999, p. 201-209

Ruiter, D.W.P., Zelfstandige schadebesluiten: rechtschepping of rechtvaststelling?, NTB 1998, p. 281-289

Scheltema, M. De rechter en de bezwaarschriftprocedure: meer aandacht voor snelheid en minder voor aansprakelijkheid, in: Konijnenbeltbundel (1994), p. 377-392

Simon, H.J. Een Europese tijdbom onder de regeling van proceskosten?, JB 1999, p. 4-12

Id., Kosten van voorprocedures, JB 1998, p. 291-196

Simon, H.J./Schlössels, R.J.N., Het zelfstandig schadebesluit; nieuwe kansen, JB 1996, p. 1119-1126

Teunissen, J.M.H.F., Afrekening met de gemene rechtsleer en de tweewegenleer, Gst 1997, p. 85-98,125-134

Tjittes, R.P.J.L., Bestuurlijke proeftuin, RMTh 1998, p. 1, 2

Veen, G.A., van der, De gemene rechtsleer is nog op de been, Br 1998, p. 1-10

Vlies, I.C. van der Zelfstandige schadebesluiten, AA 1997, p. 602-611

Vranken, J.B.M., Zuiver schadebesluit en overheidsvermogensrecht, WPNR 6315 (1998), p. 331, 332

Wiggers-Rust, L.F. Schadevergoeding wegens (on)rechtmatige overheidsdaad: de burgerlijke rechter buitenspel?, NTBR 1997, p. 178-188

Wijk, H.D./Konijnenbelt, W., Hoofdstukken van administratief recht (1997), p. 673 e.v.

Noot 1

Op grond van de Algemene arbeidsongeschiktheidswet; zie prod. 1 bij c.v.e.

Noot 2

Gelijktijdig blijkbaar ook tegen een - niet herzien - besluit met betrekking tot de vergoeding van onderhoudskosten van de auto van R. Het is niet duidelijk of de aan het bezwaar tegen dit besluit verbonden kosten van rechtsbijstand ook behoren tot de inzet van dit geschil. Op dit punt heeft de gemeente geen verweer gevoerd.

Noot 3

Prod. 1 bij c.v.a.

Noot 4

Prod. 2 bij c.v.e.

Noot 5

Zie inl. dagvaarding, nrs. 7 en 8 en schr. toelichting raadsman R., nr. 2, p. 2.

Noot 6

De op de datum van de dagvaarding (8 december 1994) verschenen wettelijke rente (periode 28 april-8 december), destijds 9% bracht de vordering op f 2518 in totaal, zodat zij de (toenmalige) appelgrens van f 2500 overschreed.

Noot 7

m.nt. P.J.J. van Buuren.

Noot 8

In zijn schriftelijke toelichting spreekt de raadsman van de gemeente van drie cassatiemiddelen. Ik zal de terminologie van de cassatiedagvaarding volgen, met de aantekening dat achter het terminologische verschil m.i. geen reëel verschil schuilgaat.

Noot 9

Vgl. de in noot 6 genoemde noot van Van Buuren onder het bestreden vonnis.

Noot 10

Deze karakterisering zou afkomstig zijn van mr. J.L. de Wijkerslooth (in deze zaak raadsman van de gemeente) op een SSR-congres. Ze zijn geciteerd door B.J.J. van Ettekoven/B. Schuler in NJB 1998, 346.

Noot 11

AbRvS 6 mei 1997 (Van Vlodrop), , m.nt. P.J.J. van Buuren; BR 1997, p. 600, m.nt. Van Ravels; JB 1997/118, m.nt. H.J. Snijders; AA 46 (1997) 9, p. 602 e.v., m.nt. I.C. van der Vlies. De uitspraak is door enige andere voorafgegaan (vgl. Van Buuren, NJB 1997, p. 759 e.v., A.A. van Rossum, NJB 1999, p. 201 e.v., i.h.b. noot 1, p. 203 en schriftelijke toelichting raadsman verweerster, noot 4, p. 3).

Noot 12

Nr. 12, p. 4.

Noot 13

Van 15 april 1993, vonnis rechtbank, ro. 3.2.

Noot 14

De raadsman van de gemeente acht slechts relevant of een verzoek tot schadevergoeding is gedaan. De beslissing daarop levert z.i. een zuiver schadebesluit op (repliek in cassatie, p. 3).

Noot 15

Regeringscommissaris M. Scheltema in Tweede Kamer, Handelingen II 1993-1994, p. 5518; zie voorts Daalder/De Groot/Van Breugel, Parlementaire Geschiedenis van de Awb, 2e tranche, p. 498-499.

Noot 16

In die zin ook Van Buuren, in zijn al genoemde noot onder het bestreden vonnis, AB 1998, p. 1038 lk.

Noot 17

Vgl. schr. toelichting raadsman R., nr. 10, p. 4.

Noot 18

Vgl. bijv. Van Rossum, t.a.p., p. 202.

Noot 19

AbRvS 12 december 1996, JB 1997, 83; 8 december 1997, NJB 1998, p. 270.

Noot 20

K.b. van 22 december 1993, Stb. 1993, 763 (sedertdien gewijzigd), S & J 206, 1998, p. 800.

Noot 21

Vgl. de in noot 11 genoemde uitspraak, in fine.

Noot 22

HR 28 februari 1992, NJ 1992, 687, m.nt. M. Scheltema.

Noot 23

Aldus ook onderdeel 1 van het voorwaardelijk incidentele middel. Zie voorts o.m. de noot van Van der Vlies onder de uitspraak inzake Van Vlodrop in AA 46 (1997) 9, p. 605 e.v.

Noot 24

Parl. Gesch. Awb, tweede tranche (Daalder/De Groot/Van Breugel), p. 474; vgl. in dit verband ook de noot van Vranken onder HR 17 november 199, NJ 1990, 746 (Velsen/De Waard) en de conclusie (Bakels) voor HR 20 februari 1998, NJ 1998, 475.

Noot 25

Parl. Gesch. Awb, tweede tranche, (Daalder/De Groot/Van Breugel), p. 491, 494, 498 van de Awb.

Noot 26

Zie ook het hiervóór, in § 3.5, gegeven citaat uit een eerdere conclusie.

Noot 27

De rechtbank heeft onbestreden beslist dat op de onderhavige zaak oud recht (pre-Awb) van toepassing is.

Noot 28

De dubbele redelijkheidstoetsing van Velsen/De Waard, HR 17 november 1989, NJ 1990, 746 m.nt. J.B.M. Vranken; zie voor een recente toepassing HR 20 februari 1998, NJ 1998, 475, ro. 3.2.3.

Noot 29

Asser-Hartkamp 4-I, 1996, nr. 409, p. 314.

Noot 30

Zie hiervóór, noot 20.

Noot 31

Parl. Gesch. Awb, tweede tranche (Daalder/De Groot/Van Breugel), p. 487.

Noot 32

Schriftelijke toelichting van haar raadsman, § 2.3, p. 13.

Noot 33

Zie N.S.J. Koeman, Nederlands Tijdschrift voor bestuursrecht 1998, p. 290 e.v. en J.E.M. Polak, NJB 1999, p. 440 zou zijn dat een beperkte regeling in de Awb wil brengen tot vergoeding van in het voorbereidend- en bezwaarstadium gemaakte kosten van juridische bijstand, is in het geding zonder belang.

Noot 34

Zie voor literatuur o.m. B.J. Schueler, Schadevergoeding onder de Algemene wet bestuursrecht, Mon. Awb B-7, 1997; J.A.M. van Angeren, de gewone rechter en de bestuursrechtspraak, 1998; J.E.M. Polak, Burgerlijke rechter of bestuursrechter?, diss. UvA 1999; Verschuiving van de magische lijn, preadviezen VAR van A.J.C. de Moor-van Vught, J.L. de Wijkerslooth en N. Verheij; Bestuursprocesrecht, losbl. (M. Scheltema) A.6, p. 1-57; zie verder de bijlage bij deze conclusie.

Sluit venster Print document Vorig document Volgend document